区域综合开发之规划为本:以实施为目标的统筹兼顾

 在《城市综合开发的逻辑》一文中,讲到区域综合开发是多专业集成的系统工程,而规划既是城市综合开发工作的起点,也是开发工作的对象,所以我们讲规划为本。

 那到底应该如何理解“规划为本”呢?一方面是根本依据;另一方面是开发工作的本体;所以规划做的好不好,对开发工作的顺利推进影响很大。


规划:不只是空间的,更加是经济的


 城市规划在中国城市化过程中的实践,已经有几十年的时间,从技术上讲,规划已经有比较成熟的方法体系。


 但规划理论和方法也不断在随着城市发展的阶段而变化,建设理念也在发生着变化。在上世纪90年代,招商引资发展工业是国家经济发展的主要基调,因此各地方规划的工业园区就比较多;90年代末期,像北京这样的大城市,已经开始意识到过于集中的城市功能布局带来的“大城市病”,于是开始规划卫星城,疏解中心城区的人口,但卫星城只解决了中心城市人口在郊区居住问题,钟摆式的交通,仍然难以解决中心城区人口过密的问题。于是以职住平衡为目标的新城规划开始登上城市建设的舞台,并引领着全国新城规划的热潮。大规模的片区开发也在此过程中随着规划理念的演进而不断变化。


 在城市建设过程中,“规划”承担着总结历史,指引未来建设方向的一个基本作用。如今城市建设有很多创新,除了产业新城之外,大规模老工业区开发改造、特色小镇建设等都在以规划为基础进行研究。


 城市规划的成果,最主要体现出的是空间功能布局,对空间的研究通常受重视程度最高。在规划实施时,土地从乡村变为城市,则承载了更多的经济内涵。所以从实施角度而言,规划更加是经济的,甚至是社会的。规划的好坏,影响是非常综合的。


 举几个现实中的例子,可以更好的明晰这一点。


 例子一:规划影响着人口的城乡变迁。城市规划总是有边界的,在一个新区规划时,一条线画下去,线里是城市建设区,线外则保留了乡村的原貌。有时就会出现一个村庄被划成了两半,一半的村民被拆迁上楼,从此成为了城市居民;另一半仍然保持原来的状态。原本生活轨迹相似的一群人,就此走上了不同的人生道路,隔路相望。有时一个村庄的农田被划进了城市建设范围,土地被征收了,而村子集中居住区还在城市建设区之外,按照征地的要求,被征地农民要转为城市户口。但因为没拆迁,仍然住着宅基地的房子,从此变成了双重“身份”,待规划完成之时,城边村也就产生了。


 例子二:规划影响到投资开发的难度。新城区各种配套设施的建设水平决定了这个区域的土地价值和居民享受的注册送彩金吧水平。如一个新城区中央规划了一个大型的中央公园,而公园规划在人口密集的村址之上,要想提升这个区域的开发价值和市场预期,则需要尽早把公园建起来,可这样一来,前期的拆迁和建设至少要投入数十亿元,对于一般的地方政府而言,是非常困难的;如果把中央公园的修建工作延后,那么前期开发出来的土地,都缺少比较高等级的配套,价值难以提升,而且越往后延期,拆迁成本就会越高,公园的修建难度也就越大,最终多半要变成纸上公园。


 例子三:规划影响到产业发展的步骤。现今,产业的发展代表了城市发展升级的方向,越来越受到地方政府的重视。因此在城市规划中,产业用地占的比重越来越高。一个郊区新城在启动区规划了连片的商务办公用地,要为城市建设一座新的CBD,这代表了地方政府的一种发展期望。但是在缺乏配套和人气的郊区要建一个高端商务区,付出的成本是高昂的,成熟周期和回收周期也将会很长,负责招商的人也会非常艰难,带了一拨又一拨的投资企业来看项目,签下一个又一个意向协议,却很难动工,收效甚微。


 这都是现实中存在的事实,也并不鲜见。从这些例子不难看出,规划不仅仅是空间的,更加是经济的、社会的。它承载的是城市化过程中人口、土地、资本、产业等一系列的要素的变化过程。简而言之,规划最应当是面向实施的。在实施角度存在障碍的规划,不是一个好的规划。


 做好一个规划,不仅仅是规划师的责任,还需要地方政府、投资企业、规划实施顾问和专业规划师的共识。


“多规合一”的时代来临


 5月23日,《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中强调了“多规合一”的概念。5月28日,自然资源部发布的《关于全面开展国土空间规划工作的通知》,空间规划的管理,正在步入一个新的时代。


 这里的“多规合一”不同于之前业界经常提到的“三规合一”。


 “三规合一”的三规,指的是国民经济和社会发展规划、城市总体规划和土地利用规划。


 国民经济和社会发展规划是全国或者某一地区经济、社会发展的总体纲要,是具有战略意义的指导性文件,编制周期为5年,通常是由发改部门牵头组织编制。


 城市总体规划指城市人民政府依据国民经济和社会发展规划以及当地的自然环境、资源条件、历史情况、现状特点,统筹兼顾、综合部署,为确定城市的规模和发展方向,实现城市的经济和社会发展目标,合理利用城市土地,协调城市空间布局等所作的一定期限内的综合部署和具体安排。不同城市从“筹备—编制—上报—批复”时间长短不一,通常是由规划部门组织编制。


 土地利用规划是指在土地利用的过程中,为达到一定的目标,对各类用地的结构和布局进行调整或配置的长期计划。其一般分为全国性、区域性的总体规划和生产单位内部的土地利用规划两种,通常是由国土部门组织编制。总安排通常为15年。


 这“三规”在传统模式下,各有不同的管理目标和管理手段。国民经济和社会发展规划定的是阶段性目标;城市总体规划定的是功能空间布局;土地利用规划更多的是建立用地保护约束;因此在城市规划实施过程这三规之间难免产生不匹配之处。对于“三规合一”的呼吁也源于此。


 但实际上“三规合一”只是一种理想状态,经济发展目标在不断升级和调整,空间规划总是滞后于发展规划,所以要想完全合一是很难做到的。


 这次新政中提出的“多规合一”,即建立国土空间规划体系并监督实施,将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划,实现“空间”层面的“多规合一”,在国土规划管理上是一个重要的尝试。尽管这次的“多规合一”没有将发展规划纳入其中,只强调了空间规划,但是其中涵盖了作为发展规划落地载体的城乡规划,必然对发展规划的落地产生强约束。


 从这个意义上讲,空间规划的经济属性并没有削弱,而是更加强化了,对未来的城市建设会起到更强的约束作用。因此在“多规合一”时代,从起步开始,管理部门和规划者就应当更加重视规划的可实施性,特别是涉及到城市建设部分。


规划的可实施性评价为何越来越重要


 从实施者的角度而言,一个好的规划必须是一个有利于实施的规划,否则规划编的再漂亮、立意再高,也是毫无价值的。这一点在城市化发展到中后期的阶段,变得尤为重要。


 地方政府和编制规划的专业机构,必须真正意识并理解这一点,今天的城市建设环境,与十年前相比,已经发生了重大变化。


 一是城市之间的发展关系更加趋向于竞争。在经过三十年高速发展之后,常住人口普遍增长的城市化时代已经结束,城市之间对于人口、产业等城市化核心资源的竞争日趋激烈,规划的实施不再是以往按部就班的开展过程,竞争性环境带来的不确定性是必须要加以考虑的。


 二是城市化成本越来越高,投融资工作的难度越来越大。对于大多数处于建设高峰期的城市而言,成片的待开发用地越来越少,待拆迁的村庄和工厂密度比以往更高,拆迁成本比过去十年高得多,获取占卜平衡指标和建设用地指标的成本也成倍增长。以往一平方公里的征地拆迁和基础设施投资,大约可以控制在10亿元以下,如今投资强度普遍要达到20亿元的水平,才能够完成一个区域建设。


 简而言之,大部分二线城市的建设,正在步入一个高产出(地价水平提升)但投入更高的阶段。而在严控地方政府债务的政策环境之下,地方政府的融资能力受到了很大的限制,尽管土储专项债券的发行给地方政府的土地开发开辟了一条新的融资渠道,但是其能够提供的支持力度仍然十分有限。理论上来讲,一个片区通过土储专项债启动几块土地的收储工作,就可以逐渐实现滚动开发,实际上,没有数十亿元的大规模整体投入,新区的开发是无法启动的,而这个体量的融资,对于大多数地方政府而言,是难以实现的。


 三是产业升级换代使得产业发展工作面临更多的不确定性。在过去的30年中,由于差距,发达国家的产能转移、注册送彩金吧外包以及本土制造业的发展,使地方政府的招商工作有比较大的施展空间。这些产业大多有现成的样板可以参照,易懂好学。

 而今天,传统产业的产能已经基本饱和甚至过剩,新的产业概念层出不穷,如5G、物联网、大数据、人工智能、工业互联网、区块链等等。这些概念的科技含量越来越高,发展潜力还尚未得到验证,换言之,对于大多数地方政府的管理者而言,这些概念像天上白云一样,看得见摸不着,难以落地,因为即便是业内人士也不易说明白。但这些产业在空间规划编制工作中占有越来越大比重,不得不说是一个很大的挑战。


 前段时间,陪同投资企业去华东地区的某城市考察一个新区的开发项目,向当地政府了解控规的编制情况,主管部门的政府官员拿出厚厚的一本规划,表示有控规,但没有正式审批,准备边实施边审批。


 当时有专家质疑政府的规划管理方式,不够严肃。这位主管部门的政府官员表示,近年的经济发展形势变化太快,要一次性的审批确定很大范围内的控规,感觉难以做出这样的决策判断,一旦审批通过了,再调整又是一个非常繁复的过程,所以只能编了先不批,视开发情况逐步审批、调整。


 作为专门研究规划实施的从业者,很能体会地方政府在城市规划实施中所处的困境。


 因此在倡导“多规合一”,空间规划的地位得到进一步强化、城市管理更加趋于刚性的政策发展阶段,凡是涉及到城市规划,空间规划的编制者和决策者更应当深刻的理解竞争加剧、实施成本高昂、产业变革迅速的时代背景,充分意识到规划落地面对的复杂性,在规划之初就把规划的可实施性作为基本的出发点加以研究。


规划要做好“三个”统筹兼顾


 那么从实施角度来看,什么样的规划,算是一个相对好的规划呢?


 在过去的二十年中,我们曾帮助地方政府和投资企业,研究和跟踪过超100个新区的规划实施工作,总结下来,一个好的规划主要需要做到三方面的统筹兼顾:

 

 一要统筹区域的土地功能平衡。从经济产出角度来讲,规划中的土地利用功能可以大致分为商住功能、产业功能以及基础设施配套和公共注册送彩金吧功能,这几类功能对应了我们常说的“人、产、城”几类核心要素。从规模配比上它们之间要做到协调,这个配比的空间范畴不宜过大,最好每5~10平方公里的空间单元上都要做到配比平衡,否则在局部开发上就容易遇到投入产出的障碍。


 为什么要提出功能平衡的要求呢?在区域开发工作中,近、中期的产出主要是土地出让带来的收入,中、远期的城市运行则要依赖产业税收的支持。目前没有金融产品可以长期支持一个大规模区域的投入,因此还是要靠区域本身的产出来实现滚动开发和阶段性的现金流平衡。功能平衡首先是为了规划实施过程中的资本投入创造条件,资本投入的来源无论是财政资金还是社会资本,皆有这样的需求。


 二要统筹近中远期产业升级的能力。地方政府和规划编制单位,都倾向于把规划作为未来城市发展的蓝图,所以常常导致规划面向未来考虑得多,过于理想化,而忽视了城市近期的发展基础和承载能力。


 这一点在产业定位和布局上体现得更为明显,规划中的产业功能常常是超越当前城市发展阶段的,理想中的高端产业、超高建筑过多,导致实施起来非常困难。在规划产业功能时,一定要先进行发展基础研究,再考虑产业升级目标,研究城市可落地的产业是什么,近期要发展什么产业,远期要发展什么产业,以及如果产业发展不起,有什么缓冲措施来解决。


 特别是在当前外部贸易环境严峻与产业转型升级并存的时期,产业发展规划的编制,就显得尤为重要。


 三要兼顾规划的整体性和复杂的土地现状。一个“漂亮”的规划通常功能布局的整体性很强,路网横平竖直,布局环环相扣,但整体性越强,对前期投入的要求越高,而复杂的土地现状和高昂的征拆成本,常常不支持大规模的整体开发,这超出了实施者的投资能力和推进能力。


 所以当土地状况复杂时,一个好的规划,应当适当的“屈就”于现状基础,降低开发难度。


 综上所述,规划是城市开发工作的基础,伴随城市化的新阶段,空间规划工作也正在步入新的时代。在区域综合开发工作中,“规划为本”主要体现在为实施创造好的基础,为资本的投入创造条件。在规划编制中,应当把规划从投资角度的可实施性,作为前置性的评价内容,这样才能真正做到面向实施的“规划为本”。


 (陈民:北京注册送彩金吧投资管理有限责任公司总经理,财政部、发改委PPP专家库专家)