城市开发演进管理的决策支持方法

 摘要:开发时序直接影响到城市开发的效果,传统做法上,对开发时序的考虑多停留在概念和定性层面。本文采用开放复杂巨系统工程的方法,采用定性和定量结合、理论与实践结合、政府与市场结合以及专家与模型结合的方式,探讨了城市开发这一开放复杂巨系统演进的管理问题。根据对数据和模型的探讨,结合其他城市开发建设的经验,提出了城市开发决策模型,有力地解决了城市开发的时序评价和决策问题,并且在淮南市山南新区的开发工作中得到应用。

关键词:投融资规划;决策支持;城市开发;开放复杂巨系统


 

A Study of Decision Support Method for Management on New-town Development Progress

        Wei LI1 , Zhongyou SU2, Min CHEN 1

(1.Beijing Dayue Consulting Co., Ltd., Beijing 100032, P.R.China;2.Huainan new-town Infrastructure Investment and constructiong Co., Lid.)


Abstract:Strategic development scheduling is of great significant to the success of new-town development. In the conventional practice, however, the strategic development scheduling is merely taken into account at the conceptual level. From the view of both government and market, backing on expertise support and modern measurement templet, combining theory with practice and through an integrated qualitative and quantitative method, the major focus of this paper is to investigate and explore an enabling managerial approach for new-town development progress to arrive at efficient and effective implementation based on a huge, opened and complicated system. Further, in basis of the measurement and investigation, taking account of the experience and lessons from a number of different cities/towns, a recommended decision–making template, which is currently applied in the new-town development project in Huainan of Anhui province, is posted in this paper for directing correct evaluation as well as timely and quality decision making on the strategic development scheduling.

Key words: new-town development; decision support; 


1   引 言

城市是开放的复杂巨系统[1],城市开发管理问题本身是城市演进管理问题的一部分。城市开发的管理目标是有序推进投资和建设,落实城市规划,实现城市的可持续发展。我国现行城市规划体系包括城市总体规划、城市的分区规划、城市控制性详细规划、各个地块的修建性详细规划、具体项目的施工图设计等,城市规划侧重于控制最终城市建设的成果和目标,缺少对于落实规划的过程的有效控制。针对国内新城开发建设过程规划失控、缺少统筹等现实问题,李伟等[2]提出,城市规划和城市建设之间缺少一个资金统筹的环节,建议在规划和建设之间增加资金统筹运用的规划,并将其定义为投融资规划。

通过近两年的城市开发建设的决策咨询工作实践,我们认为,过去的资金统筹规划方法在划分城市建设过程中的投资边界,进行综合平衡分析方面的做法是科学合理的。但该方法主要是静态方法,注重整体平衡结果的讨论,虽然说方法对城市开发过程的管理具有指导意义,但很难模拟并控制开发过程中政策、供需等众多影响因素不断变化的客观实际。导致上述问题的主要原因在于静态方法没有针对选定的开发建设时序进行评估,使得方法在指导实际工作时有很大的局限性。

本文在李伟等工作的基础上,在淮南新区投融资规划的工作中,利用钱学森先生开放复杂巨系统系统工程的综合研讨厅方法[3],提出了城市开发的动态决策支持模型,增加了动态决策支持的内容,并通过基于规划的土地评价模型,建立了内生的地价成长模型,也就是,把开发时序作为输入变量,地价输出作为结果,这组输出结果构成财务模型的输入变量。开发时序不同,输出结果也不同。通过比较不同时序下的输出结果,为政府进行合理的开发决策提供决策支持的工具。该方法得到淮南市政府和中铁四局的认可,成为有序推进城市开发建设的决策支持平台,是合作双方顺利沟通、互动合作的重要桥梁和纽带。

2   城市开发管理的总体框架

传统上,人们对城市复杂系统的认识多集中在对于城市是什么的描述上,也就是多集中在城市为什么是开放复杂巨系统这一角度,而缺少基于描述的实际应用。张超、陈民等在《中国投资》上表文章[4],以淮南市山南新区的开发为例,把城市系统进行了划分,作为划分政府与社会投资人工作边界的依据,这个角度是城市开发的角度,也就是站在了城市演进的角度对城市进行了认识。这种角度是有意义的,为城市这样一个开放复杂巨系统的演进研究提供了一个切入点。

按照这样的思路,我们把这个问题一般化,提出城市开发的系统方法。

我们把城市开发过程作为一项系统工程,那么这个系统工程的工作方法主要是分为四个部分:

一是系统的识别和描述。以政府、市场主体和居民的需求为出发点,按照一定的投资、受益原则,并依据规划、土地、投融资和财税等相关法律法规,划分城市开发过程中政府和市场的权责。其中,城市开发的各类项目中由政府统筹的部分按照财政体制进一步的细分为应由上级财政投入的部分(分多种情况,如上级政府全部投资、直接投资、投资补贴、贴息等)、应由本级财政投入的部分以及设定一定的项目条件、采取社会投资人投资并运营等多种项目融资形式的部分。

二是系统目标的制定和沟通,也就是制定城市开发的战略。这项工作描述了参与各方都能够理解的开发愿景,定义了在开发过程中要遵守的一般原则,并通过对组织机构的设计、相应政策的制定,来管理系统演进的目标,使得开发过程中围绕各种参与者形成的子系统具备协同效应,尽可能实现城市开发的利益相关方的共赢局面,进一步增加了城市开发建设的可实施性。

三是系统演进路径的制定,也就是制定投融资规划。在上述系统划分明确和目标清晰的情况下,投融资规划的制定主要是确定投资时序的选择和融资安排。这项工作主要是解决好城市这一开放复杂巨系统演进过程中的变量控制问题,通过关键变量—资金的控制,解决城市开发演进的有序性问题。

四是系统演进过程—也就是开发过程的管理。开发过程的管理主要是依据城市开发管理的决策支持模型,对开发时序进行管理,对开发过程中各种投资项目的进行决策支持。这样的决策支持的价值在于统筹开发时序,在决策制定过程中,通过数学模型和人机结合的决策机制,实现定性和定量结合、理论和实际结合、政府和市场结合、科学分析和专家的智慧经验结合,符合开放复杂巨系统决策的基本理念。


以下主要介绍投融资规划制定的方法,在文章的最后,我们将介绍如何实际利用这种方法进行城市开发工作的管理。

3   投融资规划模型

投融资规划模型分为四个部分,分别为:

外生地价评估模型:

以当地的房屋市场价格、土地招拍挂价格、征地拆迁政策、宏观经济政策定向结论为输入,时点基本平均地价为输出的模型。这个模型评估的是评价初期这一时点的基本平均地价,因此也叫评估初期基本地价生成模型。

内生地价评价模型:

描述根据土地周边设施的级别和建设完善程度不同,而产生的土地内生价值的模型。

投入流模型:

以各类项目的建设计划和技术经济指标(如规模,单位造价等)为输入,投资计划为输出的投入流模型;

财务模型:

以投资计划、时点基本平均地价和内生土地价格为输入,政府和投资人的财务评价结果为输出的时序评价模型。

评估初期的基本平均地价生成模型是站在整个城市(或一大片开发区域)的角度,确定一个区域在城市基础设施基本配套的前提下的土地价值的评价方法。这种方法采用定性和定量结合的方法,定量方法一般来说我们选用三到四种方法,假设开发法、成本利润法、市场比较法以及基础地价法等多种方法,三种方法得出的地价权重要通过专家和定量的结果相结合的方法确定。

内生地价评估模型,分为两步走,一是确定各种基础设施和公共设施对地价的影响分值,二是确定不同开发建设时序下,地块价值的分值。确定各种基础设施和公共设施对城市地价影响的分值的方法,首先在城市土地评等定级方法理论研究的基础上,结合城市开发建设的实际,确定不同的城市基础设施、公共设施以及安全设施(以下把基础设施、公共设施和安全设施等统称为公共设施)等对不同地块的影响程度作为评价公共设施对地块的价值的依据,通过梳理城市规划中公共设施的规划情况,结合当地的实际,初步确定每一个基础设施建设项目对城市土地价值的影响程度,通过数学模型,把每一个地块受各种公共设施影响程度进行加总,得出一个地块的价值分值。通过专家多次评估,调整公共设施的影响分值,得出与当地实际地价相匹配的地价图。如果当地没有已经开发的成熟地区地价图可供参考,可以参考周边同等规模的城市的地价状况。通过这个过程,把公共设施对地价影响的因素系数初步确定。确定不同开发次序下,地块价值的分值,主要是每块地出让之前周边公共设施开发建设情况作为输入,产生了不同的开发时序下,每个地块受公共设施的影响程度和影响时间是不一致的,从而给出不同时序下,不同的地价结果,这样就完成了内生的地价评估模型。这个模型给出的是地价分值,具体的地价要与评估初期平均地价有关。

投入流模型,主要是用经验数据和专家的智慧,以及当地基础设施投资、征地拆迁政策、征地拆迁的实际费用为基本的参考,给出不同的开发计划下的投资数据。由于输入的建设计划是一个计划流,而输出的结果—投资计划是资金流,因此我们把其定义为投入流模型,投入流的结果是每年或每个季度,乃至每个月的资金投入计划。

财务模型根据其他三个模型输入的基本地价、内生地价、资金投入流等数据,结合其他相关的财务条件,输出各种需要的财务结果,如投资高峰额、投资高峰时点、财政可持续曲线、投资收益、风险评价结果等。

财务模型把前述三个模型结合在一起,形成一个统一的时序评价模型,通过财务结果来评价不同开发计划的适用性。

几个模型的关系见下图。


4   模型分析的一些重要结论

通过对模型的分析,以及开发次序的确定过程的广泛的分析,我们认证了这样一些基本结论:

一是对于社会上普遍接受的TOD开发模式[5]进行了数据的分析,我们得出基本的结论,在基础设施优先发展的前提下,整体城市价值一定会得到提升。在城市具体开发实践中,还可以还给出具体提升的数量估计。

二是公共注册送彩金吧导向的开发理念SOD下,城市价值也得到了大幅度的提升,支持城市政府采用公共注册送彩金吧设施适度优先的开发战略。并且可以具体度量其价值,这为科学决策提供了数量支持。

三是在此基础上我们提出了三角定律,即开发战略、TOD、SOD共同构成三条价值提升曲线,利用好这三条曲线,可以使得政府在不牺牲公共利益的前提下,多收获一个大三角型的价值。

四是我们也分别模拟了公共设施在地块全部出让完之后再建设和把公共设施全部建设完成之后再出让土地两种极端情况下的地价成长曲线,在上述第三条的基础上,得出一个完整的土地开发策略图。

这个开发策略图最下面的横线r0和R0,相当于03年以前,政府通过协议出让,将大量土地和基础设施建设任务捆绑在一起,把生地协议出让给开发商的开发模式,政府后续不进行基础设施投入,从内生的角度,政府也收获不到土地的增值收益。

开发策略图最上面的一条横线r3和R3,代表了政府财政充足,事先把所有基础设施和公共设施建设完成后再进行出让的情况,出让初期,内生地价就达到了顶点,但是前期投入量也特别巨大,这两条曲线也适用于旧城改造项目的特征。

开发策略图中的r1和R1,代表了城市扩张过程中自然增长模式的情况,在此过程中政府投资的公共设施配套滞后于房地产开发的进程,一个比较形象的例子就是摊大饼式的发展,沿着成熟区边沿逐步向外扩张。

开发策略图中的r2和R2,代表了采用TOD、SOD等开发模式,通过设施建设的引导,推动新城区开发的模式。R2和R0之间的部分,是政府通过这种开发模式增加的财政收入,是一个比较理想的开发结果,在这种模式下,新城区能够快速成熟,开发商获得自己应该获得的二级开发收益,入住企业和居民也能够尽早享受成熟的城市环境,是一个比较理想的均衡结果。

在实际开发过程中,受到政府财政实力的制约,r1和r2之间的开发路径是可以接受的开发策略区间,r1和r0之间的路径表明政府的开发收入损失过大,r3和r2之间的开发路径则超出了许多政府的投资承受能力。

5   项目管理中应该关注的重点

投融资规划的方法本质上是综合集成研讨厅方法在城市开发这一开放复杂巨系统中的应用。这种方法适合于城市开发过程中的全程管理。

根据方法模拟过程的综合分析结论,我们认为,这样几件事情值得在城市开发管理过程中重视:

一是不断检查和修正四个模型中的参数。四个模型中,每个模型都有大量的参数,参数就是一种对描述对象的一种刻画,带有很多主观性和阶段性,因此要在实际工作过程中不断修正这些参数,以使得系统的输入输出结果更接近实际。

二是要在实际工作中,根据城市开发的特点,建立与之相适应的管理体制。在管理体制建设过程中,一定要注意的问题是,开放复杂巨系统的控制和反馈机制一定要适应开放复杂巨系统本身的实际,切忌用封闭系统的控制方法管理开放系统的问题。具体地说,尽量不要被部门的划分,导致系统的切割零碎,几个系统整合不出整体开放复杂巨系统来。

三是要重视过程的管理,不要以为有了好的规划结果就万事大吉了,这种思想是要不得的,尤其是对开放复杂巨系统而言。传统的城市规划也好,战略规划也罢,都是结果导向的,都是一次性工作。而按照系统工程方法,规划只是进行了系统演进的控制性设计,大量的工作还在后头。

6   应用举例

我们利用上述方法对安徽省淮南市山南新区首期区域开发进行了投融资规划,得到了满意的结果。

6.1  山南新区投融资规划编制的背景

淮南市是全国重要的煤炭产业基地之一,也是安徽省北部的中心城市之一。为解决老城区人口和居住密度过高的问题,打开城市的发展空间,2004年,国务院将合肥市长丰县北部7个乡镇划入淮南市。区划调整后,淮南市政府着手开发淮南市山南新区,规划的建设用地规模为60平方公里。为了加快山南新区的开发建设步伐,淮南市政府成立了山南新区建设指挥部,并引入了中国中铁四局集团作为投资人,合作进行山南新区首期15平方公里的土地一级开发投资工作。由于新区的开发涉及到土地的取得和大量各类基础设施、公共注册送彩金吧设施的投资建设工作,为了科学开发,降低投资风险,确保新区的有序和可持续发展,双方聘请了北京大岳咨询公司编制山南新区开发的投融资规划,确定新区开发各类项目的投资计划和土地取得及供应计划。

6.2  投融资规划编制过程中的一些考虑

投融资规划需要输出的计划包括土地的储备计划和出让计划、各类基础设施的投资建设计划(包括道路、水系、公共绿化等)以及各类公共注册送彩金吧设施的投资建设计划(包括行政中心、学校、医院等),由于项目众多,开发路径的选择并不是唯一的。在实际的投融资规划编制过程中,我们考虑了多方面的现实条件和其他城市的开发建设经验作为约束条件,将开发路径限制在一定范围之内进行比较,考虑因素的例子包括:

村庄聚居点的分布情况:在实施征地拆迁时,尽量整村拆迁,不留下城中村;

核心道路的不同作用:围绕能够最大延伸新区对外联系的主干道路开发,并注重城市道路与施工道路的分离;

各类公共设施的辐射范围:根据设施分布情况和辐射范围将新区划成多个居住片区或功能区进行研究;

投资强度的限制:将政府和投资人能够承受的投资强度作为检验开发路径的重要约束条件,以保证开发的可持续性。

其他的考虑还包括各类土地储备的平衡、可取得的土地指标情况、商业项目开发应具备的必要条件等。

6.3  实际应用投融资规划模型数据结果举例

在三种不同的开发路径下,项目的部份财务指标如下表所示:

 


参考文献

[1]   宋刚. 复杂性科学视野下的城市管理三维结构[J],《城市发展研究》 2007年 第14卷 第6期 72-76

Song G. Three-Dimensional Morphology of Urban Management in Perspective of Complexity Science[J]. Urban Studies, 2007, 14(6): 72-76

[2]   李伟,资亮,宫朝岩.通过投融资规划优化城镇开发流程,《系统工程理论与实践》 2007年 第3期

Li W., Zi L., Gong Ch.Y., Strategy on Investment and Finance Planning to Improve Town Development Process, Systems Engineering-Theory & Practice, 2007, 3

[3]   钱学森,于景元,戴汝为,等.一个科学新领域——开放复杂巨系统及其方法论,《自然杂志》1990年 第1期

Qian X.S., Yu J.Y., Dai R.W., A new discipline of science--The study of open complex giant system and its methodology, Chinese Journal of Nature, 1990, 1

[4]   张超,陈民.用投融资规划方法指导新城建设,《中国投资》 2008年 第7期

Zhang C., Chen M., Conducting New-city Development by the Method of Investment and Finance Planning, China Investment, 2008, 7

[5]   马强.《走向精明增长——从“小汽车城市”到“公共交通城市”》,2007年8月出版

Ma Q., Tend Towards Skilled Growing-From “Motorcar City” To “Public Traffic City”, August 2007


注:本文转载自《系统工程理论与实践》2009年第03期。