城镇化过程中政府应当做好投资机会孵化

说起项目管理,似乎是一个很具象的事情,尽管在实践中,人们已经把“项目”的概念泛化,很多工作在划清楚边界以后都可以被界定成一个“项目”;但是在城镇化的投资管理体系中,对概念的理解还没有发育到这种程度,这与我们的政府投资管理体制从工程项目立项审批为核心延续而来的历史有关系。

在政府的经济职能改革过程中,人们常喜欢引用“政府的归政府,市场的归市场”的说法来表达对改革目标的期望,这在一个制度基础稳定、功能发育完善的城市中,似乎是一个不错的选择;但是对于走在城镇化道路上的当下中国城镇来说,却不是一步能迈过去的事情。把城市投资、建设、运营、管理这样一个永续的业务或事业转变成一系列盈利模式清楚、有清晰的范围和时间边界的投资、建设、运营的项目,这似乎是目前政府利用好社会资本、推动新型城镇化建设需要很好解决的核心问题。


市场预期火热与投资机会迷惑说明了什么?


最近一年多的时间里,“养老”这个词的热度突至空前高度,全社会似乎都感受到了其中蕴藏的市场前景,各种投资人都瞪大了眼睛在其中寻找投资机会,生怕慢人一步,甚至政府也对市场资本的进入表达了前所未有的好感,不断出台各种支持政策。而另一面,各方深入其中之后,又都心有不甘的在表达遗憾,感觉好难做,投了马上就面临亏损,止步不前,颇有点冰火两重天的味道。这说明了什么呢?

养老本身带有一定的社会公共注册送彩金吧性质,而且是一个大规模向社会资本开放时间较晚的领域,。与之注册送彩金吧属性相似的,还有教育、医疗、水、电、气热等市政注册送彩金吧类型的领域,这几个领域都更早的走过引入市场资本的道路,也有很多成功经验和失败教训。

这几个领域有一个共同的特点,就是提供的注册送彩金吧产品是面向老百姓的,优劣与否最终需要接受消费者是否乐于付费、付得起费的检验。教育、医疗走的比较早,在起步的策略上也是比较激进和彻底的;走的路子也很直接,或者社会资本直接投资新办,或者政府把一些原有的公立机构从产权上彻底转让给了社会资本,这与当时批判国有资本低下效率有很大关系;走的路子很接近一般国企改革,结果问题来得也很快,还没有习惯于高价格的公众,很快就有点承受不住市场化带来的涨价潮,批评声不断,而进入这些领域的社会资本大部分也以亏损退出告终。现在提到医疗、教育等领域的市场化,学者们普遍评价为不算成功,实际上更有些往回倒退的情况。限于篇幅细节就不在这里赘述了。

市政公用行业要好一些,水务、环保、城市交通等领域也都走过对社会资本开放的道路,这些行业的市场化探索起源于上世纪九十年代中后期,一直延续至今。这些领域起步的策略与教育医疗不同,最初引进的是外资,借鉴国外项目融资的经验,走的是政企合作路线(PPP,Public-Private-Partnership),从单个项目入手,采用了影子价格的机制,通过政府趸购或补贴的方式,在社会资本提供注册送彩金吧和公众价格感受之间,建立起了一道缓冲带,有效的抑制了社会资本逐利带来的涨价冲动,为长期改革留下了探索的时间和空间。所以这些领域的资本开放不那么激烈,却逐渐培养起了一个市场,一大群逐渐成熟起来的投资人,政府也从中积累了很多管理经验。

从这个对比过程我们可以看到,在城镇化和放开社会资本投资的双管齐下的过程中,“政府的归政府,市场的归市场”这种说法,在具体的项目和投资机会面前,是一个伪命题。任何一个市场都需要一个发育的过程,需要有足够丰富的有经验的投资人群体,在这个意义上,政府的作用可以是决定性的。一流的政府应当成为一个平台型政府,在这个平台上,能够孕育出城镇化过程的投资机会,培育社会资本投资的市场。


城市建设领域项目与资本的鸿沟


我们常做的工作之一,就是站在市场角度帮助政府谋划项目,这听起来有点怪,但理解了我们上面谈的过程,也就能够明白了。在做这些工作的过程中,我们还经常听到一种说法,一方面面对着城镇化的巨大增量空间,需要大量资本的投入,另一方面却是市场上资金充裕却找不到好项目。换言之,城镇化与资本之间存在着一道鸿沟。

从经济学家的角度来看,产生这种现象的原因,一言以蔽之,即信息不对称。可是这种信息不对称存在由来已久,为什么到现在还没有明显好转呢?我们从政府的城市建设管理技术和管理职能两个角度来谈一谈。

先说说政府管理城市建设投资的技术方法。城镇化投资中,政府最需要和最希望社会资本参与的,是那些原本属于政府投资的领域,前两年被各界广泛关注的国36条中就提到过很多。这些项目最常用的管理工具就是可研报告,但是这些可研报告的目标很单一,就是可批,批了以后可以跟上级政府要钱,或者在本级政府的财政盘子中划一块资源出来,自然地,在项目管理层面,很好与上级政府和市场对接确实是两种截然不同的思路。所以市场投资人拿到政府做的可研报告,对其中的市场“可行性”是基本不信的,他们关心的是在哪级政府立的项、有没有规划条件支持等等,只把它看成是一个政府自己做给自己“可批”的文件。

在向更大的层面回溯一下,可研报告更前端的城市管理工具是城市规划。城市规划也越来越具有与可研报告相似的功能,即争取指标。应该说这些年城市规划管理的理念和技术已经有了很大的提高,许多地方政府和优秀的规划单位将环境、资源、社会管理等领域的很多新理念融入于城市规划之中,但唯有市场和投资机会这个整合性、创新弹性最强的复杂领域,不归规划部门对接,自然规划也就变得离市场更远。在房地产燥热的时代,编制出的规划至少意味着有了一些房地产投资机会,但是在房地产逐渐向理性回归、许多三四线城市的城镇化过程需要回到本源寻找动力的当下,不少地方编制出的城市规划连房地产投资机会也无法产生了。

从技术手段再往上回溯到政府的管理职能,可以看得更清楚。在过去十年政府主导城市化的过程中,围绕城市建设项目的投资管理,政府基本形成了“4+1+N”的管理架构;4指的是规划、国土、发改、财政四个综合部门,权力最大;1指的是城市投融资平台,是投融资主体;N是众多专业管理部门和专项管理部门。这个架构就是给政府行使投资职能搭建的,核心部门的职能里没有哪个是主要围绕市场对接设计的,真正被领导抓来去与市场对接工作的恐怕就是招商部门了,可惜与市场条件相关的关键事项招商部门说了都不算。

从上面我们不难看出来,在政府的传统管理手段中,天然的不大可能产生出有价值的投资机会。现在投融资平台受到制约了,政府又想起市场资本来了。但是管理架构和思维模式的调整不是一蹴而就的,可能需要一个比较长时间的过程。虽然我们也看到像深圳等一些政府职能改革走的比较早的城市, 开始重视规划之前进行独立的城市发展研究了;过去投融资平台很强的城市,也开始谋求投融资平台向市场化转型,甚至引入社会资本进行改造,但是项目和资本的巨大鸿沟本质上是存在的。


用投融资规划建立系统性项目管理平台


在投融资规划方法刚刚诞生的时候,我们总结概念时,用了一个形象的比喻,叫做架起城市规划与城市建设的桥梁。后来投融资规划方法在全国得到很好的发展,在实践运用中我们也做了很多孵化投资机会的探索。总结它的作用时,我们认识到除了早期的定位,它还架起了“政府和市场的桥梁”以及“项目和资本的桥梁”。也就是站在城市发展全局角度讲项目管理时,可以以投融资规划为基础谈谈如何建立一个系统性的项目管理平台。

最近两三年,随着地方政府融资规模扩张,债务风险问题得到广泛的关注。这些债务有的是政府需要直接承担偿还责任的,有的需要政府提供担保,有的则是引入社会资本合作时在特定条件下需要进行支持的或有债务。政府融资行为的一个特点,就是习惯于“十个瓶子九个盖儿,那里需要往哪儿盖”,不出事儿则罢了,一个地方除了问题就可能广受牵连。

某个城市在债券市场上晚还款五分钟,就把这个城市折腾的一周得不到消停,每天都要面对各级政府、金融监管机构的审查、质询,正常工作秩序全部被打乱,甚至这个城市的未来融资利率也被提高十几个百分点。因此,项目之间的联系越来越强,项目之间的系统性越来越受到关注。城市融资的系统性风险问题逐渐暴露出来,地方政府也开始被动的关注项目之间的关系问题。

在这样的大背景下,投融资规划这个把城市所有项目的系统性联系起来的工具开始受到地方政府的青睐,甚至有的地方政府请我们编制基于城市资产负债表、损益表和现金流量表的投融资规划。这些城市政府之所以提出这样的要求,一是基于现实融资压力,二是基于项目管理的需要,三是从对城市未来负责的考虑。

正是从这几点出发,投融资规划实际上承担了城市开发中项目管理的全局性工具的角色。在这个平台上,可以为每个独立项目划清楚边界,设计好单个项目的价值和风险与全局的关系,看清楚局部价值风险与系统性价值风险的关系。这样,每个项目就可以在自己的边界内用传统的项目管理手段进行管理了,如九大项目管理内容体系等;而作为全局管理者的政府,也可以事先做好筹划,不必“瓶子盖儿”不够用时临时抱佛脚了。

几年前我们提出重视城市整体项目管理问题的看法不被政府所重视,现在随着经济环境和资本供给的趋紧,政府逐渐开始重视这个问题。城市整体管理最重要的就是防止系统性风险的发生,重视单个项目风险与城市系统性风险的关系,重视全局性的管理工具。