如何看待PPP模式的前期评估和论证工作

毫不夸张地说,如果要评选新型城镇化领域的年度热词,PPP当之无愧。面对巨额地方债务难题,为解决新型城镇化大量的资金需求,以混合所有制改革为背景,国务院及相关部门在基础设施和公共注册送彩金吧领域大力推动PPP模式。此轮PPP推广力度远远超过始于2002年的那一波(当时更广为人知的名称是“特许经营”),甚至到了炙手可热的程度,在半年内国务院、财政部、发改委连续发布多个文件,并一口气推出了高达1800亿的示范项目。

PPP关键在于要能够实现包括法律、机构、政策、工具等在内的PPP制度框架的顶层设计。从这次的动作看出,国家已经意识到了这些问题,在上述几方面均有建树。在机构设置方面,财政部设立了PPP中心;在法律环境方面,发改委组织专家编写的《基础设施和公用事业特许经营法》正在广泛征求意见;政策方面,财政部和发改委的文件不仅给出了指导意见,而且对PPP各阶段的运作给出了详细的操作指导。

本文仅就财政部发布的政府和社会资本合作模式操作指南提出一些想法。仔细阅读,发现这次的文件相比于2002-2004年间出台的一系列指导性文件更为细致,对PPP各阶段的运作都给出了详细的指导意见,并吸收和采纳了二十年来中国PPP实践中的很多合理做法,通过政策文件的形式加以规范,对地方政府有很强的实践指导性,非常有利于PPP模式在地方的推广。同时,我们也注意到了,这次文件的一个亮点,即将物有所值(VFM)评价和财政承受能力论证作为PPP项目的一个前置条件。只有通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目,方可进入下一阶段的工作。

理论上,VFM是决定PPP方式取舍的一个非常好的工具,但是在国内推出为时尚早。

按照财政部的文件,物有所值评价通过定性和定量两方面展开。其中定量评价“主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较,计算项目的物有所值量值,判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本”。其中,公共部门比较值是指”在全生命周期内,政府采用传统采购模式提供    公共产品和注册送彩金吧的全部成本的现值,主要包括建设运营净成本、可转移风险承担成本、自留风险承担成本和竞争性中立调整成本等”。

这里涉及到了成本和风险,我们先看成本。从广义上讲,传统模式下和PPP模式下,政府支出成本包括直接成本和间接成本。直接成本包括项目的建设和运营成本,间接成本包括政府相关部门对项目的支持和协调成本、前期运作成本、监管成本等。相比PPP模式,在传统模式下,政府相关部门对项目的支持和协调力度更大,会为企业提供很多优惠或便利,但是由于不需要编制实施方案、招标文件,不需要履行相关程序选择投资人,不需要签署相关合同,前期操作成本比较小,同时在项目执行阶段对项目监管力度弱,成本也比较小。如果说直接成本还可以参照相关项目的历史数据,上述这些间接成本如何量化难度却比较大。

再说风险,在PPP模式下,社会资本会分担相当一部分风险,如建设成本超支风险、进度延误风险、运营不达标风险,在传统模式下,这些风险最终都需要由政府来兜底。风险如何量化,如何用风险来对政府支出成本进行调整又是一个难题。

公共部门比较值(Public Sector Comparator, PSC)是VFM评估的重要参数。但是即使是在VFM的发源地英国,PSC 也收到了诸多质疑。比如,计算时缺乏翔实的历史数据,在折现率、风险分担机制方面运用了过多的过度乐观的假设数据等等。在我国,更是缺乏准确的历史数据积累,更徨论将间接成本和风险进行量化了。因此,如果一味地强调VFM评估,很可能的结果就是结果导向,通过拼凑数据得到希望的结果。确实,如果仅仅从财务因素,不考虑PPP模式下可能带来的投资和运营效率的提高,也不考虑风险分担因素,由于社会资本要求的回报率一般会高于政府资金回报率,PPP模式下政府支出的成本更高。人为操纵VFM评估的结果并非难事。

财政承受能力论证推出适当其时,亟需进行资金统筹规划,防止第二个“四万亿”出现。

与VFM同时推出的还有财政承受能力论证。PPP模式有平滑现金流的作用,可缓解近期财政压力,但是通常包含政府对社会资本的长期付费承诺或者因分担项目风险而产生的显性或隐性担保责任,如果处理不当,很可能导致新的政府债务风险。考虑到地方政府只管任期事,将债务和支付责任延展到任期之外的急功近利思想,这并非危言耸听。因此,实施PPP模式需要同时着手财政制度改革,包括跨年度的预算平衡机制、编制政府资产负债表等,对政府的财政管理和债务管理提出了更高的要求。这次财政部文件中提出将财政承受能力论证作为项目实施的前置条件之一,非常及时和有必要。

在财政承受能力论证之前,还需要完成一件事,就是在城市规划阶段,除了常规的空间规划,还需要对全部的投资项目进行资金的统筹规划,这些项目包括土地一级开发、基础设施和公共注册送彩金吧设施,它们各自的投资额是多少,如何排定建设时序才能最大化提升城市价值;除财政资金外,有多少资金缺口;如何根据项目的特点合理地进行结构化融资,财政资金、市政债、银行贷款、基础设施投资基金、PPP模式如何匹配使用;政府和社会资本各自的投资边界是什么;这些项目在未来会产生怎样的现金流收支,财政是否具有足够的支付能力。

城市是一个复杂的系统工程,城市综合开发和单体项目建设,属于整体和局部的关系。PPP热潮之下,如果仅仅着眼于局部,忽略了城市综合开发整个整体,一窝蜂地上PPP项目,可能引发更为严重的债务风险。第一个“四万亿”导致的债务危机,在政府的政策调整下还可能逐步化解,如果因为PPP热造成第二个“四万亿”,动用的是全社会的资金,涉及的是与众多社会资本的合同,很可能出现更大的风险和政府信用危机。我们帮助地方政府做投融资规划很多年了,在建设前对城市或区域开发涉及的土地一级开发、基础设施、公共设施等各类项目进行资金的统筹规划,谋划项目的投资和融资模式,预判一个较长周期内政府的投入和产出、资产和负债,将未来的财政风险防范于未然;同时,通过投融资规划,为社会资本介入单体的PPP项目提供接口和合作条件。投融资规划完全可以作为实施PPP项目的一个必要前期工作。