非标准化PPP项目进行时

PPP热潮袭来,各地纷纷上马PPP项目,回过头来我们看看现在的PPP项目都是些什么项目。从政府出台的文件和近期推出的30个示范项目看,PPP项目主要指向污水、供热、垃圾处理、燃气、轨道交通等单体项目。这与2002年以后那一轮市政公用事业特许经营浪潮似曾相识,从适用范围、政策设计上并没有太多突破,只是将实践中已经比较成熟操作纳入到政策条文中,对地方政府更具指导性,主要的亮点是体现在财政制度的改革方面。

根据我们长期注册送彩金吧于城市和区域综合开发的经验,在区域综合开发项目中传统上需要由政府投资的项目中,单体基础设施和公共注册送彩金吧设施的投资总额不会超过20%,包括征地拆迁、土地一级开发在内的前期投资占到了区域开发建设投资的大部分。目前各部委出台的PPP政策是将中央关于“政府与社会资本合作”这样一个国策狭义化了(见人民网文章《小心被PPP崴了脚》)。如果这样狭义地理解PPP,很难解决新型城镇化的资金问题,对化解当下高悬的债务危机也是杯水车薪。

二十年来,我国借鉴国外经验并结合中国实际形成了一套规范的PPP操作模式,所实施的项目有着明确的投资和责任边界、主要依赖公众付费或政府采购的清晰的盈利模式,并且培育了一大批成熟的投资人,目前推出的30个示范项目都具有这样的特征,这类项目可以称之为标准化PPP项目;而另一类项目,也是在城镇化过程经常遇到的,即区域综合开发(也包括设施建设捆绑土地),在这些领域也已经探索出多种政府与社会资本合作的模式,其中不乏经典案例,并且涌现了一批有着丰富操作经验的城市运营商。我们可以称之为非标准化PPP项目。

在区域综合开发项目中,投资人需要在一个确定的空间范围内,按照与政府约定的分工原则,与政府合作完成区域的投资开发。这也是非标准化PPP的第一个特征:非标准化PPP项目同样具有清晰的边届,包括明确的空间边界和事务边界。

标准化PPP项目一般是通过向社会公众收费、政府付费、政府补贴等方式收回投资,由于或取或付原则的约束,协议中一般会约定最低购买量,项目公司的收益相对有保障。而非标准化PPP项目一般在政府出让土地并取得土地出让金后完成对投资人的支付承诺,有些项目投资人还需要在二级开发后通过出售或出租物业收回投资,由于土地指标取得、土地价格等因素的影响,投资风险相对更大。这也就是非标准化PPP项目的第二个特征:项目回收投资和取得投资收益离不开土地或者说地上物的经营。如轨道交通项目,如果仅仅依赖收取票款、经营许可的三产业务以及政府补贴,就是标准化PPP项目,如北京地铁四号线项目;但是如果将沿线土地交由投资人开发,可以出售或出租物业对地铁投资和经营的亏损进行补贴,则可以称之为非标准化PPP项目,如深圳地铁。设施建设捆绑土地后,项目前期投资额更大,风险分配机制更为复杂,盈利模式更为多元和不确定。这次发改委出台的文件中,对完善PPP项目回报机制有新的规定,可以“依法依规为准经营性、非经营性项目配置土地、物业、广告等经营资源,为稳定投资回报、吸引社会投资创造条件”。这是对以往政策的一个重大突破。

在投资人参与的区域综合开发项目中,无论只涉及土地一级开发还是二级开发,都存在协商和谈判的机制,这里面涉及到土地的成本计算与公摊、土地出让底价与增值收益分成等等。这也就是非标准化PPP项目第三个特征:最终的项目条件不是仅通过市场价格或采购价格与成本决定的,而是根据土地取得成本、土地市场情况和投资人收益要求水平等综合性因素确定的。

有了这三个基本特征,我们就基本判断是一个非标准化的PPP项目。其实这些事情通常就是几年前城投公司做的事情,开发一个新城、园区或者土地捆绑项目,整体开发整体融资整体跟政府算账,从2010年19号文到2012年463号文,再到今年43号文,这条路已经堵死了,对于地方政府来讲,必须引入社会资本来操办此事。标准化PPP项目是一类,非标准化PPP项目也必不可少。客观的讲,新型城镇化中的主要工作都在这类项目中,这是一个强投入高产出的过程,必须以雄厚的投资实力为支撑。社会投资人引入有利于全社会投资效率和效益的提高,有利于我们国家的城镇化做出更好的产品来,我们必须相信除了利益,很多城镇化投资人是有理想的,就像伊克蒂诺与菲迪亚斯。

在今年年初十八届三中全会前,我们写了一本名为《新型城镇化模式的本质——政企合作(PPP)》的书,在国家宏观政策变革的浪潮里,我们已经感到未来至少十年将是政企合作的十年,这一类非标准化PPP项目将会以更加丰富的形式展现在我们面前。现在我们能看到的新区开发、产业园开发、特色小城镇建设、旅游项目开发、文体综合体、教育养老等综合性项目都将成为非标准化PPP项目重要的实施领域和细分行业,并培育出一大批投资和运营品牌的投资人,非标准化PPP项目也将成为新型城镇化中投资规模最大、涉及主体最多、模式最为复杂的一类项目。