城镇化“国进民退”的十年

自2002年之后大约十年间,城镇化的投资,逐渐转向了政府主导的模式,之前十年以房地产资本和产业资本带动城镇化的方式逐渐退出历史舞台,这一过程与同一时期人们对产业领域的一个词“国进民退”听上去颇有点相似。

至于产业领域在这十年中是否真的“国进民退”了,还颇有些争议。有人从统计数据角度解读,认为实际上没有;有人从国家的各种产业振兴规划政策导向、不少战略性领域的国资扶持和整合等角度解读,认为确实发生了。对于这一争议,不在我们讨论的范围,但是我们认为,城镇化领域的“国进民退”的过程,却是实实在在的发生了。这个过程,不仅表现在资本向国有企业和政府集中,还表现在建立规制和规则的过程。

建国之初到改革开放之前的这段时间里,城市建设是政府主导型,这一阶段的投资体制上,各种基建项目走的基本上都是计划和拨款程序,脱胎于从上到下的计划经济体制,一些像北京这样的大城市还编制过几轮的城市规划,但是整体的管理手段上并不完善,文革十年中城市建设还出现了几乎中断的情况,更不用说体制的孵化和成型了。

在第一个城镇化由市场主导的十年中,同一时期产业领域的最基本市场规则,在92年物价闯关成功、价格双轨制走向尾声之后,就算是建立起来了,其后十年的“国退民进”过程,主要表现为在众多产业领域里国资与民资之间的替代过程。

而同一时期,土地的有偿使用制度刚刚建立,可以说完全揭开了一个全新的城镇化篇章,基于其上的土地利用、土地市场管理、城市规划管理等等,无论在管理经验、技术手段还是社会化的专业注册送彩金吧上,都还远远没有到位。正是市场化主导的十年城市建设中暴露出的诸多问题,催生了基于土地管理和规划管理的一系列法律、法规和制度的修编或建立。这一系列管理规则的建立过程,无论是有意或是无意,都伴随着资本向政府的集中,非常轻松的就将城镇化的投资主导权,从市场手中夺了回来。

从时间顺序上来说,规则的建立首先出现在土地供应领域。2002年至2004年这一阶段,经营性用地招、拍、挂制度的建立和强化,大大削弱了开发商搞一级开发的兴致,自己搞了一级开发,费了好大力气,通过招、拍、挂程序却未必能拿到土地,谁还愿意去费这力气呢。应该说招、拍、挂制度的出台,中断了资本进入城镇土地一级开发领域的传统逻辑,在一级开发本身成为一种盈利模式之前,为拿地而实施的一级开发基本上被否定了。

土地储备制度的建立,为政府主导下如何获得土地带来的巨大收益,来为城市建设输血,建立了一个基本模式。尽管土地储备制度建立的初衷并非如此,而是更多的倾向于支持城市产业的退二进三转型和旧城改造,但是实际应用起来,也没有逃脱被作为圈地工具的命运。另一方面,土地储备制度也设计了一道门槛,就是土地储备证只能发给事业单位性质的土地储备中心,而不能发给企业,更不用说是社会企业了。土地储备证也只能为土储贷款进行抵押,在这种情况下,有多少开发商有能力全部用自己的钱去帮政府搞一级开发呢。说到一级开发的融资困境,我们在这里简单的提一句,这与整体的法律环境和金融环境是分不开的,土地开发的收益,本可以通过权利的划分,进一步的用于不同主体、不同层面的融资支持,但是在我们国家总体上认“证”不认“合同”,认“物权”多过认“财产权”的法律环境下,却是难于实现的。土地储备本来可以作为一个信用的输出方,通过自己的收购合同为一级开发主体输出信用,而现实中,土地储备只能给自己办证这一权力,使得土地储备机构变成了一个最大的融资主体和操作者,大大提高了社会资本进入城市开发领域的门槛。

2004年前后全国土地利用总体规划和城市规划的修编,从另一方面强化了政府对城镇化的主导地位。在市场化主导的十年中,尽管有《土地管理法》和《城市规划法》领衔的一系列法律法规制约,但是管理手段和严谨程度上仍大大不足,地方政府在用地上的自主权比现在要大得多。正是从这一轮的规划修编开始,自上而下通过土地指标来控制地方城市建设规模膨胀速度、加强基本农田保护的管理体制逐渐严格起来。加强管理本身是好事儿,但是资本从市场进入城镇开发基础投资领域却面临了一个新的难题,就是企业的合作对象,也就是地方政府在某些关键环节上说了不算了,这对于风险厌恶型的投资人而言,政府最喜欢说的一句话“没问题,你就来投吧”,变得更像忽悠了。

这一轮土地利用规划和城市规划修编,还产生了另外一个作用,就是促使地方政府对城市发展模式的认识有了转变。在这轮修编工作开始之前,2002、2003年,国家停止了开发区审批工作,并展开了严格的清理,靠开发区来为城市找发展空间的方式不灵了。新的规划模式,将用地与人口规模相挂钩,要想获得土地指标,人口的聚集成为了必要条件。在这一时期,北京等一批可以作为风向标的许多大城市提出了“新城”的规划和建设思路,这些新的做法被规划专业机构、规划审批部门作为一个颇有借鉴意义的新思路,在全国广为传播。于是,各种“新城”、“新区”的规划和建设,成为了之后很长一段时间内城市建设的主流。

规划可以看成是一种对未来城市发展的预期,从另一种角度来看,土地作为一种最能够聚集资本的要素登上历史舞台,也使得规划成为了资本的导向标。一片未经开发的土地,只要编出一纸规划,将其性质变为开发用地,哪怕什么配套设施也不建,其价值也会在短时间内产生数倍的增长。甚至编制完成一个城市的规划本身,也成为了政府一项重要的业绩。正是在这样的环境下,许多城市开始流行建设规划展览馆,其豪华程度,绝不亚于能够记载一座城市历史、保存珍贵文物的博物馆,地方政府对规划的看重可见一斑,只可惜实际执行起来远不如供起来那么重视,这是后话了。

总体上,从2002年到2005年这一段时间里,政策的组合拳,在几个关键环节上都完成了对市场主导城镇化的否定,应该说这些制度各自都有很好的出发点,用政府文件的语言,都有各自“整治”的对象。客观上,这一时期的制度进化,对城镇开发管理的规范化,有积极的作用,虽然这些做法后来导致城镇建设领域投资行为“国进民退”,但应该区别对待,从动机上讲,这些制度本不是为了驱逐社会资本而设的。

这十年的过程,随着管理手段的强化,对市场主导模式的否定,思维模式逐渐向政府主导泛化,最终导致资本向政府投融资平台的集中。城镇建设领域,本来应该是政府在政策、法规、管理上的软主导却走向了政府对投资行为的硬主导。