政企合作应遵循现代契约模式

在西方的城市建设管理中,早就开始借鉴控制论思想和方法了,但中国还没有从简单粗暴的管理体制中脱离出来,仍然在强调大一统的东西,听上级话才是好领导的思维仍然司空见惯,没有“当官一任,造福一方”的机制,更没有这样的制度。

我们期待着改革的深入,在城市建设领域如何改革,确实需要尊重地方政府的实践,更重要的是中国地方政府的管理应该走出现阶段的简单粗暴,走向系统化管理,这也是科学发展观在具体城市建设领域的指导意义所在。国家在谈科学发展观这样的方法论,各地也在谈,这岂不怪哉?地方政府研究的应该是具体问题的解决之道,而不是管理国家层面的方法,这是一种越位。事实上,西方对于城市规划的设计也存在一个思辨的过程,对于我们当前的城镇化具有很大借鉴意义。

以英国为例,新老城市规划的基本立足点完全不同。过去老规划关注于提出一个未来土地利用详细的立项方案,一个开发的愿景,甚至是几张图纸。但随着英国1968年规划法编制的新结构规划(structure plan)所体现的新规划方法精神,把重点放在研究规划方案所要完成的任务和实现这些任务的各种途径,成果都表现在文字上而不在详细的图纸上。

我国城镇化进程起步很晚,在《城市规划法》出台后,才开始重视起城市规划,实际上这时候是西方二十世纪中期的认识水平。当规划最终回归到实施层面时,出现了多种多样的问题,有些国外学者也曾指出过,为什么国际城镇化发展到这个阶段,中国还在用这么落后的城市规划管理技术,美国的精明成长,一事一议等做法早就很成熟了。这也是当前中国城镇化管理者要突破的瓶颈。

同时,我们也欣慰的看到包括北京市50个重点村改造,广东省的“三旧改造”都做出非常好的探索和示范,对高度发达地区的城市二次开发,政府和企业已经选择了更先进的技术和流程。但对于广大地区,没有明确政策,没有开发条件,没有二次开发需求,又该如何?应该说系统性方法的工作流程无论对于新城还是旧城都是适用的。

面对未来政企合作时代的来临,我们通过实践,总结和构建了一套系统方法来解决政府和市场在城市开发环节的合作问题,总结为五阶段模型,包括规划(Planning)、合同(Contract)、时序(Sequence)、关系(Relationship)和营销(Marketing),这五个环节分别从目标、构架、路径、管理和市场五个角度对城市开发工作进行阶段性划分。

第一阶段,从目标角度,对应城市规划编制和项目前期研究阶段。这阶段的任务是要建立目标,目标的建立是为了与市场主体取得一致的看法。规划的编制和实施,是所有相关利益主体共同采取的集体行为,规划要体现政府行政管理要求,要体现地区大众的公共利益,要体现市场主体个性,要体现社会资本出路,为地方建立良好发展和信息公开的市场环境奠定良好基础。

第二阶段,从构架角度,是合同的制定、谈判和签订环节。这阶段要做好双方分工的安排,要识别过程中的风险,并设计风险承担和利益匹配方案,双方在制定合同过程中,要充分模拟未来的运作过程,拟定各种可能出现的问题的解决方案,对不可预料事件,制定出具体的协商机制。从目前的实际状况来看,政府最不愿意做的就是这些事情,经常愿意大而化之,大事化小,小事化了。这种过度简化问题的解决方法应该逐渐放弃。

第三阶段,开发实施阶段。这阶段既要制定详细的开发实施方案或投融资规划,又要在过程中不断调整时序,强调实现城市开发最大经济和社会效益的优化时序设计。时序设计的本身也是一个带有明显先后安排的内容,时序设计第一步要明确的是投资需求,考虑的内容就多了,有政府方面的目标,企业的经营要求,百姓的拆迁条件,区域发展的合理逻辑等等;第二步是明确资金来源与计划安排,作为投资人来讲,根据自身经济条件,安排投资节奏;第三步是融资需求的梳理,有了投资需求和出资作为前提,资金的缺口就要通过融资来完成;第四步是还款的安排,保证项目周期时刻有钱用,有钱还。这个过程是个动态迭代的过程,贯穿城市发展过程始终。

第四阶段,从管理角度,在具体管理组织和流程等设计中,保障系统组织的高效低成本运行。至少包括与三个层面的管理进行衔接:第一,与区域整体发展策略管理相衔接,政企合作在开发思路和方向在更高层面达成共识,这个共识是顺利开展合作的基础;第二,与政府行政单位权力和流程管理衔接,保障了各项工作的高效研究和审批;第三,与参与市场主体的内部管理相衔接,这一过程还不是传统的管理咨询工作,它融入前面各阶段的城市开发思路。

第五阶段,从城市营销角度。在地区招商、土地入市等引入资本或体现价值阶段,强调地区在资源禀赋、配套供应规划的实现价值。与传统的招商理念不同,城市营销的重点不在于给予多大的优惠政策,我们过去曾经比较过很多开发区的产业引入和土地优惠政策,大同小异,无非是土地“价格战”,如果每个地区都参与这个“红海”拼杀显然占不占得到便宜不说,还有可能直接死掉。所以不妨提供个“蓝海”战略,地区通过提供良好注册送彩金吧、产业发展的充分配套、居住生活的优良空间等,来提升竞争中的地位,在竞争中找到区域的发展特色。

城镇化要解决多主体、多事项融合的复杂问题。如果我们把整个经济社会体系当作一个契约来对待,系统方法就是要把这个复杂的契约关系简单化,转化成一个博弈平衡问题,包括供给需求两方构成博弈的平衡、政府和市场契约的平衡。

当中央政府已经认识到前十年所走的道路无法再继续的时候,在宏观层面作出了较大变革,这些变革正在继续,地方政府和企业层面也需要新的做法适应改变。经济学关于契约理论的发展,经历了古典契约、新古典契约和现代契约阶段。而我国过去的做法,包括过去的经理理论都主要在古典和新古典契约理论里面打转转。而在实践中面对的问题,早就进入现代契约阶段了。在系统方法研究过程中,我们充分考虑不完全契约的存在,并寻求解决途径。在很大不确定性情况下,不可预知事件及其影响难以确定,同时在长期契约关系中存在交易成本,如果要将不完全契约尽可能转换成完全契约,就要在充分考虑各类不测事件和交易成本。

总之,在城市发展过程中,我们要逐渐摈弃简单的协议模式,以现代契约的模式或框架代之。我们提出的五阶段模型是现代契约理论在城市开发环节的一种模式。