“三中全会”怎样影响城市——十三届三中全会(二)

关键词二:财政体制改革


改革背景

改革开放以前,我国在计划经济体制下主要实行“统收统支”的财政体制。主要是由于建国初期,国家经济困难,为了迅速恢复经济,建设社会主义新中国,财政体制主要采用了高度集中、统收统支的管理模式。建国初期一度将所有的财政收支项目、收支程序、税收制度、供给标准以及人员编制等一度都收归中央管理;后来为了调动地方积极性,进行了适度分权、分级管理方面的探索,逐步加大地方财政的管理权限;但因为三年“大跃进”和连续自然灾害带来的巨大损失,党中央又将财政集中,陆续收回下放的权利和大部分企业;“文化大革命”十年经济和财政管理政策变动频繁,极为混乱。因此在1978年以前,财政体制总体体现了集中财力办大事、平衡财政收支的出发点与立足点。

1978年后,为解决国家对企业、中央对地方“管得过多、统得过死”的问题,财税体制改革以“放权让利”为突破,通过企业基金制度、利润留成制度、利改税制度和承包经营责任制(这些我们在十二届三中全会“国营商业改革”中已经有涉及,在此不赘述)的建立为财政管理体制改革提供了重要基础。


多种形式的包干办法

十三届三中全会前,中央财政收入占全国比重不断下降,中央财政连年出现较大赤字,宏观调控能力日益削弱。为此,按照先调动地方组织收入的积极性,在地方财政收入增长以后,中央再从收入增量中集中一些的思路,开始实行多种形式的财政包干体制。

全国39个省、自治区、直辖市和计划单列市,除广州、西安两市财政关系仍分别与广东、陕西两省联系外,对其余37个地区分别实行不同形式的包干办法。

(一)“收入递增包干”办法。这种办法是:以1987年决算收入和地方应得的支出财力为基数,参照各地近几年的收入增长情况,确定地方收入递增率(环比)和留成、上解比例。在递增率以内的收入,按确定的留成、上解比例,实行中央与地方分成;超过递增率的收入,全部留给地方;收入达不到递增率,影响上解中央的部分,由地方用自有财力补足。

实行这种办法的地区有10个,即北京市、河北省、辽宁省(不包括沈阳市和大连市)、沈阳市、哈尔滨市、江苏省、浙江省(不包括宁波市)、宁波市、河南省和重庆市。

地区         收入递增率         地方留成比例

北京市           4%                      50%

河北省           4.5%                   70%

辽宁省           3.5%                   58.25%

沈阳市           4%                      30.29%

哈尔滨市        5%                      45%

江苏省           5%                      41%

浙江省           6.5%                   61.47%

宁波市           5.3%                   27.93%

河南省           5%                      80%

重庆市           4%                      33.5%

(二)“总额分成”办法。这种办法是:根据前两年的财政收支情况,核定收支基数,以地方支出占总收入的比重,确定地方的留成和上解中央比例。实行这个办法的有3个地区,即:天津市(留成46.5%)、山西省(87.55%)和安徽省(77.5%)。

(三)“总额分成加增长分成”办法。这种办法是:在上述“总额分成”办法的基础上,收入比上年增长的部分,另加分成比例,即每年以上年实际收入为基数,基数部分按总额分成比例分成,实际收入比上年增长的部分,除按总额分成比例分成外,另加增长分成比例。实行这个办法的有3个地区,即:大连市、青岛市和武汉市。

地区          总额分成比例          增长分成比例

大连市             27.74%                 27.26%

青岛市             16%                     34%

武汉市             17%                     25%

(四)“上解额递增包干”办法。这种办法是:以1987年上解中央的收入为基数,每年按一定比例递增上交。实行这个办法的有2个地区,即广东省(14.13亿元,递增比例9%)和湖南省(8亿元,递增比例7%)。

(五)“定额上解”办法。这种办法是:按原来核实收支基数,收大于支的部分,确定固定的上解数额。实行这个办法的有3个地区,即:上海市(105亿元)、山东省(2.89亿元)和黑龙江省(2.99亿元)。

(六)“定额补助”办法。这种办法是:按原来核定的收支基数,支大于收的部分,实行固定数额补助。实行这种办法的有16个地区,即:吉林省、江西省、甘肃省、陕西省、福建省、内蒙古自治区、广西壮族自治区、西藏自治区、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区、贵州省、云南省、青海省和海南省。湖北省、四川省划出武汉、重庆两市后,由上解省变为补助省,其支出大于收入的差额,分别由武汉市、重庆市从其收入中上交本省一部分,作为中央对地方的补助。


财政包干体制提高了地方经济的积极性。地方政府由此可以因地制宜地安排本地各项支出,有计划有步骤的发展地方社会经济和社会事业。在多种形式的财政包干体制下,地方每年可以获得好处的非常明确,如“收入递增包干”体制下,地方政府收入超过递增率的全部留给地方;在“总额分成加增长分成”体制下,地方财政增长部分,另加了分成比例;“上解额递增包干”体制下,保证递增上解中央部分外,收入增加部分全部留给地方。地方可以从财政收入增长部分获得较多好处,也一定程度上解决原体制“鞭打快牛”的问题。

同时财政包干体制也存在一定缺陷。一是体制本身包含着不规范成分,包干体制是中央和地方政府博弈的结果,没有统一标准,涉及的各种核定方法也不科学;二是中央政府调控能力减弱,中央财政被包死后,不能随着经济快速发展而增长,导致财政收入占国民生产总值和中央财政占全国财政收入比重同时下滑;三是助长了地方保护和无序竞争,地方政府为了增加本级收入,更倾向多办自家企业,热衷大基建项目、高盈利性项目,导致产业结构失衡,同时地方收税时采取“留有余地,放水养鱼”的做法,甚至“灶外有灶”,化预算资金为“小金库”等等;四是束缚了企业活力,政府对自办企业尽力关照,企业经营不善,亏损严重,照样由政府搭救,基本不存在优胜劣汰、存量重组的机制,《破产法》对大多数国企如一纸空文,同时企业厂长、经理作为“官本位”阶梯上一员,对行政主管产生依赖,自主经营步履维艰,各种老的、新的“大锅饭”难以有效消除。


分税制财政体制试点

在财政包干体制的改革和调整过程中,关于分税制的改革理论和政策探讨也开始进行。国家从1988年就开始针对企业进行税利分流试点,国家作为社会管理者先向内资企业征收33%的所得税,然后再以国有资产管理者身份参与国有企业税后利润分配,同时逐步减免并取消能源交通重点建设基金和预算调节基金。1989年,财政部、国家体改委联合下发了《关于国营企业实行利税分流的试点方案》,提出了将企业实现的利润分别以所得税和利润的形式上交,税后还贷,上交的利润采取多种形式承包的办法。

1990年3月20日,国务院总理李鹏在《政府工作报告》中指出:“在财政体制方面,按照适当提高地方上交国家财政的数额,适当减少中央对地方的补贴。在有条件的地方,积极进行‘分税制’试点。”

1992年6月5日,财政部公布了《关于实行“分税制”财政体制试点办法》,选择天津市、辽宁省、沈阳市、大连市、浙江省、武汉市、重庆市、青岛市新疆维吾尔自治区等9个地区进行分税制试点。基本内容为:

分税制体制将各种收入划分为中央财政固定收入、地方财政固定收入、中央和地方财政共享收入。支出划分为中央财政支出、地方财政支出和中央掌管的专项支出,其范围与财政包干体制一样,未作调整。

对试点地区,按照上述划定的收支范围进行计算。凡地方财政固定收入加上分享收入大于地方财政支出基数的部分,一律按5%的比例递增包干上解;凡地方财政固定收入加上分享收入小于地方财政支出基数的部分,由中央财政给予定额补助,对少数民族地区,给予适当照顾。

原实行固定比例分成和专项收入,继续执行现行办法。(一)中央和地方按固定比例分成的收入,包括能源交通重点建设基金、国家预算调节基金、耕地占用税、城镇土地使用税、保险公司上交收入,以及列收列支的专款收入(包括征收排污费收入、征收城市水资源费收入、电力建设资金、社会保险基金、下放港口以港养港收入和教育费附加收入等),这些收入不列入“分税制”体制范围,仍按现行办法执行;(二)外贸企业出口退税由中央和地方共同负担,其中:中央财政负担80%,地方财政负担20%;(三)为了控制烟酒的盲目发展,把卷烟和酒的产品税分成办法,由现行的环比增长分成办法改为定比增长分成办法,增长分成比例不变。定比的基数按1991年实际征收额来核定。

分税制财政体制试点的探索为1994年正式实施分税制财政体制改革积累的经验。分税制较包干体制一是扩大了地方固定收入范围,将15项收入划归地方固定收入;二是将企业政策性亏损补贴由共享改为全部地方承担,促进地方政府关注企业经济效益;三是缓解了区域封锁和盲目建设,对流转税采取“五五”分享的办法,一定程度上淡化了地方政府对流转税的追求。


怎样影响城市

在层层包干的财政体制下,随着投资事权的逐渐下放和分散,各级投资主体包括地方政府和企业兴办工业、扩大投资的强烈冲动有了资金出口。但由于大量投资项目由政府主导,国有企业经营管理机制改革滞后,重复投资严重。同一时期我国金融体制尚不完善,前期拨改贷更助长了地方举债投资,从80年代末开始地方政府和企业“三角债”问题日益严重,也可以理解成是后来分税制改革、金融体制改革和投资体制改革的直接原因。

与此同时,中央可支配财力相对减少。计划的大中型基本建设项目缺口较大,交通路网建设缓慢城市之间发展也缺乏协同效应,同时由于中央转移支付能力较差,也在这一段时间加大了城市之间发展不平衡。