“三中全会”怎样影响城市——十六届三中全会(二)

关键词:国有企业改革


十六届三中全会《决定》对国有企业改革的主要部署

《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》(节选):

进一步巩固和发展公有制经济,鼓励、支持和引导非公有制经济发展。推行公有制的多种有效实现形式。坚持公有制的主体地位,发挥国有经济的主导作用。积极推行公有制的多种有效实现形式,加快调整国有经济布局和结构。要适应经济市场化不断发展的趋势,进一步增强公有制经济的活力,大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济,实现投资主体多元化,使股份制成为公有制的主要实现形式。需要由国有资本控股的企业,应区别不同情况实行绝对控股或相对控股。完善国有资本有进有退、合理流动的机制,进一步推动国有资本更多地投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域,增强国有经济的控制力。其他行业和领域的国有企业,通过资产重组和结构调整,在市场公平竞争中优胜劣汰。发展具有国际竞争力的大公司大企业集团。继续放开搞活国有中小企业。以明晰产权为重点深化集体企业改革,发展多种形式的集体经济。


改革的关键内容与历程

国企改革贯穿我国改革开放整个过程,国企以其在经济中的重要性成为我国经济领域改革的核心。自1978年以来,国企改革经历了四个阶段,

第一阶段从1979年至1983年,基本内容是对国有企业进行“放权让利”;

第二阶段从1983年至1987年,主要实行“利改税”、“拨改贷”,以调整企业与政府之间的利益分配关系;

第三阶段从1987年至1992年,主要内容是全面推行企业承包责任制,转换企业经营机制;

第四阶段从1992年至今,以建立现代企业制度为改革目标和方向,以股份制和公司制为中心进行了一系列相关的制度改革。

建立现代企业制度改革的历程中,我们已经走过了起步、推进阶段,目前正处在深化阶段。起步阶段(1992年至1997年),在进一步完善承包制的基础上,探索国有企业股份制改造。对百家试点企业清产核资、界定产权,并通过设立股东会、董事会、监事会和经理层等措施进行公司制改造。推进阶段(1997年至2002年),1997年是人们对股份制认识由争论探索到正式肯定的转折点,由此开启了我国大力推进股份制的新阶段,国有企业股份化和股份制改革在全国各地推进和展开。深化阶段,以中国十六大召开为起点,仍旧以建立现代企业制度为改革目标,国企改革进入深化阶段。

2002年10月,中共十六大召开,为深化国有企业改革指明了方向。大会提出继续调整国有经济的布局和结构;改革国有资产管理体制;除极少数必须由国家独资经营的企业外,要积极推行股份制;推动垄断行业改革,积极引入竞争机制;进一步放开搞活国有中小企业。具体改革措施如下:

成立国资委,改革国有资产管理体制,深化公司制股份制改造。在坚持国家所有的前提下,通过成立中央和地方政府分别设立国有资产监管机构依法履行出资人职责,国家以所有者身份依法取得国有资本收益的国有资本经营预算制度付诸实施。国资委以建立规范的董事会制度为切入点,通过推行外部董事制度、员工董事制度,力图在优化国有独资公司法人治理结构方面有所突破。在股份制改造方面,通过股权分置改革、中央企业整体上市推动国有企业尤其是国有控股上市公司进一步健全现代企业制度。

借势国资委,力促国有资本合理布局、调整结构。2003年,196户中央企业交由国资委管理,通过引导中央企业实施核定业主、主辅分离、精简企业内部管理层级、引导和推动企业集团之间的联合重组、实施托管、有序开展政策性关闭破产工作等改革措施,国资委力促中央企业的国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中。

推动垄断行业的改革,打破计划经济体制下政企合一、一家垄断的局面。2002年,电力行业按照厂网分开、竞价上网的思路,从原国家电力公司拆分出两大电网公司和五大发电集团;在民航业,联合重组原直属中国民航总局的九家航空公司和四家注册送彩金吧保障企业,形成三大运输公司和三大注册送彩金吧保障公司,与民航总局脱钩;在电信行业,进一步将原中国电信集团公司拆分为新中国电信、中国网通,与原中国移动、中国联通、中国卫通、中国铁通形成两大两中两小的竞争局面;邮政方面,原国家邮政局所属的经营性资产和部分企事业单位分立后重组了中国邮政集团公司。在对原有垄断企业进行改革的同时,放宽了市场准入,允许民营资本参与部分垄断行业的经营,形成竞争态势。

透过这段时期的国企改革大事记,我们可以对十六届三中全会关于国企改革的局势实施情况有更为直观的认识。


国企改革大事记

2003年3月24日,经全国人大批准,国务院成立国有资产监督管理委员会,作为贯彻落实中共十六大提出的关于改革国有资产管理体制这一任务的重要举措,这也是当年国务院机构改革的一项重点工作。当年196户中央企业由原种业企业工委移交新成立的国务院国资委管理。

2003年5月27日,国务院颁布实施《企业国有资产监督管理暂行条例》,作为保障各级国有资产监督管理机构设立和有序运行的基本法规。

2003年7月31日,下发《关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的劳动关系处理办法》。2004年6月21日,下发《关于做好国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员相关工作的通知》。主辅分离辅业改制分流有力地推动了国有大中型企业的重组与结构调整,有助于解决国有大中型企业部分资产上市后的存续企业深化改革这一遗留问题,促进了国有大中型企业的公司制股份制改革。

2003年9月9日,国务院国资委下发《国有企业清产核资办法》及配套工作制度,要求各级国有资产监督管理机构组织监管范围内的企业进行账务清理、财产清查。此举有利于全面掌握国有企业资产的实际情况。

2003年11月25日,国务院国资委颁布《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》。

2003年11月30日,国务院办公厅转发国务院国资委《关于规范国有企业改制工作意见》;12月31日,国务院国资委和财政部发布《企业国有产权转让管理暂行办法》。这两个文件对国有企业改制全过程进行了规范,对国有企业改制涉及的主要环节和方面,提出了明确的政策要求,并明文严禁国有企业的经营管理者自卖自买国有产权。

2004年1月31日,国务院发布《关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》明确提出要积极稳妥解决困扰我国证券市场多年的股权分置这一制度性问题。5月8日,4家上市公司开始进行股权分置改革试点。

到2004年6月,全国31个省(区、市)和新疆生产建设兵团国资委全部组建。到2006年底,市(地)级国有资产监管机构的组建工作基本完成,国有资产监管法规体系基本形成。

2004年6月7日,国务院国资委发布《关于中央企业建立和完善国有独资公司董事会试点工作的通知》。随后,一批中央企业率先进行董事会试点。

到2005年,我国加入世贸组织的部分承诺到期,如到2005年,把15%的平均关税水平降到10%;到2005年,全部取消400种进口配额;逐步放开银行、保险、旅游和电信等注册送彩金吧业市场。

2005年1月20日,国务院国资委发布《中央企业重大法律纠纷案件管理暂行办法》进一步明确,要促进中央企业建立健全企业法律顾问制度和风险防范机制。

2005年4月11日,国资委和财政部发布《企业国有产权向管理层转让暂行规定》;同年11月19日,国务院办公厅转发国资委《关于进一步规范国有企业改制工作实施意见》。两文件的发布使各级国资机构对管理层收购行为的监管日趋严密化,使国有企业改制和国有产权转让行为基本得到规范。

2006年3月3日,国务院国资委发布《国有独资公司董事会试点企业职工董事管理办法(试行)》,要求国有独资公司董事会成员中,至少有1名职工董事。

从2006年3月26日起,国家对石油开采企业的超额收入按比例征收收益金,俗称“暴利税”。

2006年6月6日,国务院国资委印发《中央企业全面风险管理指引》,借鉴发达国家经验,引导中央企业建立健全风险管理长效机制。

2006年11月,国家发展改革委发布《政府制定价格成本监审办法》,要求企业对实行政府指导价、政府定价的商品和注册送彩金吧的生产经营成本和收入分别核算,并根据市场价格主管部门价格监审的要求提交相关商品或注册送彩金吧的成本资料。这一定价成本监审制度安排有助于强化对垄断行业企业的成本约束。

2006年12月4日,商务部公布《成品油市场管理办法》和《原油市场管理办法》允许具备条件的企业从事原油、成品油批发经营。

2006年12月5日,国务院国资委发布《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》,明确提出中央企业2010年的重组目标是要将企业数量减少至80-100家。

2007年8月30日,通过《反垄断法》,从法律层面保障垄断行业改革沿着正确的方向不断深入。

2007年9月8日,国务院下发了《关于试行国有资本经营预算的意见》指出,2007年进行国有资本经营预算试点,收取部分企业2006年实现的国有资本收益,从2008年开始向中央本级企业收取2007年实现的国有资本收益。

2007年12月11日,财政部和国资委下发《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》明确指出财政部负责收取中央企业国有资本收益,国资委负责组织所监察企业上交国有资本收益。


改革声音:路线之争

郎顾之争

郎咸平2004年在复旦大学的一次演讲,在题为《格林柯尔:在“国退民进”的盛筵中狂欢》的演讲中,郎咸平指责顾雏军通过安营扎寨、乘虚而入、反客为主、投桃报李、洗个大澡、相貌迎人以及借鸡生蛋等“七板斧”,将巨额国有资产纳入囊中。由此,他强烈建议,国家应该“停止以民营化为导向的产权改革”。

反对郎咸平观点的人认为,国企的现有改革路径是积极有效的制度选择,产权改革采用MBO形式是彰显目前改革效率的最佳手段,这一点无可厚非。在他们看来,目前提高效率的重要性毕竟大于社会公平的取向,并通过诸如“冰棍效应”、“杯酒释兵权”之类的精妙阐述,来为其产权改革的最优性提供佐证。

反对在国企改革中国有资产流失与反对国有企业改革是两回事,坚持国有企业产权改革与容忍国有资产流失也是两回事,甚至反对以MBO方式进行国有企业产权改革与反对国有企业产权改革仍然是两回事。可以说,支持郎咸平的人未必同意他的每一个说法,而郎咸平的反对者却都无一例外地承认国有资产流失的严峻现实。双方论争的焦点似乎集中在:要不要MBO,以及与MBO形式相似的国企改革手段。

在这场胜负未定的激情大辩论中,各派经济学家终其平生所学,唇枪舌剑,激烈交锋,最终以顾雏军被起诉暂告一段落。

“北大交火事件”

2004年,被称为“陈卖光”的山东菏泽市委书记陈光再次将产权改革推进到事业单位。当年,菏泽5家国有制医院实行私有化。改制前,这些医院普遍存在医疗环境差、管理不善等原因,政府财政对此已无力补助。

陈光获得“陈卖光”的别号,是因其主导的国有企业产权改革。在回顾中国企业产权改制的历史时,陈光与其创造的“诸城经验”成为了不可逾越的一环。

在诸城改革引起争论之际,北京大学中国经济研究中心亦发生了一起被外界称为“北大交火事件”的争论。争论的双方是林毅夫和张维迎。

林毅夫认为,国有企业产权归属是清楚的,其改革的起点应在于剥离其战略性政策负担和社会性政策负担,硬化预算约束,创造公平的市场环境。而张维迎则认为,国有企业改革的出路是民营化,将企业中的国有资本变成债权、非国有资本变成股权。


改革成就及评价

改革总不是一帆风顺、硕果累累的,国企改革亦是如此。以“郎顾之争”和“北大交火事件”为代表的公共事件,反映了国企改革方向的方向之争,也引起了全民的大讨论,引起了社会的关注。国企改革可能仍然存在着许多不为人知的缺陷,但整体而言,十六届三中全会确定的国有企业改革方向是正确的,实施过程中取得了显著成效:在改革国有资产管理体制、调整国有经济的布局和结构、推进垄断行业改革、加快国有资本经营预算制度、深化国有企业公司股份制改革、完善国有资产运营监管等方面取得了显著进展;国有资本有进有退、合理流动机制的建立增强了公有制经济的活力;推动国有资本更多的投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域,增强了国有经济的控制力。

国有资产管理体制改革方面。中共十六大以来,我国国有资产管理体制改革取得重大突破,企业国有资产出资人制度在实践中日臻完善,在坚持国家所有的前提下,中央和地方政府分别设立国有资产监管机构依法履行出资人职责的工作局面基本确立,国家以所有者身份依法取得国有资产收益的国有资本经营预算制度付诸实施。

国有经济布局和结构调整方面。中共十六大以来,国有经济布局和结构调整逐步步入改革的攻坚阶段,中央企业作为国有企业的骨干和中坚的地位与作用日益凸显。无论是在中央层面,还是在地方层面,国有资本越来越多地向重要行业和关键领域、优势产业和优势企业、大公司大企业集团集中。自中共十六大确定改革国有资产管理体制的重大任务及国务院国资委成立以来,中央企业作为国有企业的骨干和中坚地位与作用日益凸显。各地国有资本不断向有区域经济特色和区域经济优势的企业集中,一批地方国资龙头企业综合实力明显增强。

垄断行业国有企业改革方面。伴随国有经济布局与结构的战略性调整取得显著进展,垄断行业日益成为国有经济最集中的行业和领域。通过改革行业管理体制、实施企业分拆重组、放宽市场准入、投资主体多元化、强化定价成本监审等措施,垄断行业国有企业改革正不断深化。十六大提出改变计划经济体制下政企合一、一家垄断的局面。石油石化行业率先在1998年的石油管理体制改革和企业重组中,形成了三家企业集团各具业务特色、部分竞争的市场格局。2002年电力行业改革。2005-2007年邮政体制改革方案确定下来并付诸实施。

国有企业股份制改革继续深化,完善公司治理。国有上市公司的股权分置改革和中央企业的整体上市这两项改革措施的付诸实施,有助于更好地发挥出资本市场在促进国有资产重组改制和国有经济布局的战略性调整方面的功能和作用。

总结,国企改革基本实现了十六届三中全会提出的推动国有资本更多的投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和领域,增强国有经济的活力和控制力的目的。


对城镇化的影响

国资改革降低了地方财政负担,使得政府有能力全力抓城市建设。通过2002年以来的国企改革,地方国资委的成立和国有资本经营预算的实施实际加强了地方国有资本经营的监管,同时国资的有进有退,使得多数亏损和经营效益低下的国企关停、重组,使得地方国资成功实现了减负,降低了地方财政实际补贴。同时及时叫停MBO等贱卖国资的风潮,也有效保存了地方国有资本的实力。

据相关统计数据显示,在2003年到2006年这波“国退民进”的进程中,全国国有及国有控股工业企业户数从3.66万户减少到2.61万户,然而,其资产总额却从9.54万亿增加到13.4万亿元,平均增长12%,利润总额从3784亿元增加到8072亿元,年均增长28.7%.

此外,商业银行剥离不良资产过程,实际的过程是中央财政负担了地方国资的债务。2000年前后的各大银行累计1.4万亿不良资产,在交给四大资产管理公司处置后,其仅回收的近3000亿现金,其中大部分地方国有企业的不良债务均以不到一成的价格转卖给了地方政府,从而间接的降低了地方政府的国资负担,使得整合后的国资能轻装上阵。

同时,地方国资在接下来的城市快速发展和城市土地大幅提升中,价值大幅提升,很快扭亏为盈,也成为地方政府城市建设投资扩张的中坚力量,部分上市股权,也在金融改革背景下也成为地方政府的优良资产。