“三中全会”怎样影响城市——十六届三中全会(三)

关键词:投资体制改革


十六届三中全会《决定》对投资体制改革的主要部署

《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》(节选):

大力发展和积极引导非公有制经济。个体、私营等非公有制经济是促进我国社会生产力发展的重要力量。清理和修订限制非公有制经济发展的法律法规和政策,消除体制性障碍。放宽市场准入,允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。非公有制企业在投融资、税收、土地使用和对外贸易等方面,与其他企业享受同等待遇。支持非公有制中小企业的发展,鼓励有条件的企业做强做大。非公有制企业要依法经营,照章纳税,保障职工合法权益。改进对非公有制企业的注册送彩金吧和监管。

加快推进和完善垄断行业改革。对垄断行业要放宽市场准入,引入竞争机制。有条件的企业要积极推行投资主体多元化。继续推进和完善电信、电力、民航等行业的改革重组。加快推进铁道、邮政和城市公用事业等改革,实行政企分开、政资分开、政事分开。对自然垄断业务要进行有效监管。

大力发展资本和其他要素市场。积极推进资本市场的改革开放和稳定发展,扩大直接融资。建立多层次资本市场体系,完善资本市场结构,丰富资本市场产品。规范和发展主板市场,推进风险投资和创业板市场建设。积极拓展债券市场,完善和规范发行程序,扩大公司债券发行规模。大力发展机构投资者,拓宽合规资金入市渠道。建立统一互联的证券市场,完善交易、登记和结算体系。加快发展土地、技术、劳动力等要素市场。规范发展产权交易。积极发展财产、人身保险和再保险市场。稳步发展期货市场。

深化投资体制改革。进一步确立企业的投资主体地位,实行谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险。国家只审批关系经济安全、影响环境资源、涉及整体布局的重大项目和政府投资项目及限制类项目,其他项目由审批制改为备案制,由投资主体自行决策,依法办理用地、资源、环保、安全等许可手续。对必须审批的项目,要合理划分中央和地方权限,扩大大型企业集团投资决策权,完善咨询论证制度,减少环节,提高效率。健全政府投资决策和项目法人约束机制。国家主要通过规划和政策指导、信息发布以及规范市场准入,引导社会投资方向,抑制无序竞争和盲目重复建设。


改革的关键内容与历程

通过对十四届三中全会关于投资体制改革的梳理,我们认为90年代初,我国投资体制改革是配合国企改革而展开的,其标志就是国务院1992年7月23日出台的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》。该条例明确肯定了企业享有投资决策权,并对企业的投资范围、决策权限、责任约束等进行具体规定。以此为始,投资体制改革开始迈向“建立企业的投资主体地位”的目标。1993年十四届三中全会所通过的《决定》,对投资体制改革方向作了专门阐述,其关注点除了上面所说的企业投资主体地位,还包括项目法人制、投资审批机制改革、扩大建设项目资金来源、划分公益项目投资事权、国家重大项目投融资模式等。此后约十年的投资体制改革的举措,主要是分散体现在各种不同的文件中,而且许多是作为其他体制改革的一种配套性改革措施。

十六届三中全会提出深化投资体制改革,并于2004年出台投资体制改革的纲领性文件——《国务院关于投资体制改革的决定》,投资体制改革被正式提上政府工作的日程。

《国务院关于投资体制改革的决定》提出深化投资体制改革的指导思想:按照完善社会主义市场经济体制的要求,在国家宏观调控下充分发挥市场配置资源的基础作用,确立企业在投资活动中的主体地位,规范政府投资行为,保护投资者合法权益,营造有利于各类投资主体公平、有序竞争的市场环境,促进生产要素的合理流动和有效配置,优化投资结构,提高投资效益,推动经济协调发展和社会全面进步。结合此后出台的配套改革措施,可以将此次投资体制改革的主要内容分为四个方面:确立企业投资主体地位、规范政府投资行为、加强和改善政府的宏观调控、加强和改进投资的监督管理。具体措施如下:

(1)转变政府管理职能、确立企业的投资主体地位:限定核准制,健全备案制;放宽社会资本的投资领域,鼓励各类企业进行境外投资;允许各类企业进行股权融资、申请使用国外贷款,扩大大型企业集团的投资决策权。

(2)完善政府投资体制、规范政府投资行为:合理界定政府投资范围,健全政府投资项目决策机制,规范政府投资资金管理,简化和规范政府投资项目审批程序,加强政府投资项目管理、改进建设实施方式,引入市场机制、充分发挥政府投资效益。

(3)加强和改善投资的宏观调控的措施:完善投资宏观调控体系;改进投资宏观调控方式;协调投资宏观调控手段;加强和改进投资信息、统计工作。

(4)加强和改进投资的监督管理的措施:建立和完善政府投资监管体系;建立健全协同配合的企业投资监管体系;加强对投资中介注册送彩金吧机构的监管;完善法律法规,依法监督管理。

以上投资体制改革被归结为投资体制改革的“四项新政”。


改革成就及评价

围绕十六届三中全会精神对投资体制进行改革的实践中,在实施项目核准制和落实企业的投资主体地位取得了显著成效,而在政府投资管理体制方面有待改进。

在十六届三中全会之前,虽然中国实行改革开放已20多年,但类似于《国务院关于投资体制改革的决定》关于投资体制改革的文件迟迟没有出台。《国务院关于投资体制改革的决定》出台以后,国家有关部门随即抓紧制定配套文件,逐步落实改革精神。到2007年上半年,《企业投资项目核准暂行办法》、《外商投资项目核准暂行管理办法》、《境外投资项目核准暂行管理办法》、《国家发展改革委核准或审批的固定资产投资项目目录》、《改进和完善报请国务院审批或核准的投资项目管理办法》等多项具体实施办法已经发布,企业投资项目核准制的基本框架初步形成,成为这一时期投资体制改革的一个重大突破 。核准制不再审批企业的经济效益,而是审核土地资源、安全环保、城市规划这样一些具有外部性的社会效益指标,体现了科学发展观的要求。


允许非公有资本进入垄断行业

《国务院关于投资体制改革的决定》进一步确立了市场经济中企业的投资主体地位、落实企业的投资自主权、允许非公有资本进入垄断行业。实质上是进一步确立了民间投资主体在国民经济发展中的主体地位、创造了所有资本一律平等的投资政策环境,束缚民间投资的种种桎梏被清除,进一步调动了民间投资主体的投资热情。民间投资在全社会投资中的比例不断扩大,民营经济在国民经济中的地位也越来越重要。

基础设施和公用事业因为关系国计民生的垄断行业,曾经是社会资本的禁地。《决定》明确鼓励社会投资,放宽社会资本的投资领域,即只要是法律法规未禁止的基础设施、公用事业,以及其他行业和领域,都允许社会资本进入。并且,国家通过注入资本金、货款贴息、税收优惠等措施,鼓励和引导社会资本以独资、合资、合作、联营、项目融资等方式,参与经营性的公益事业、基础设施项目建设。利用多种方式吸引社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的公益事业和公共基础设施项目建设,这一规定顺应社会发展。

这一时期投资体制改革不断深化并取得重大进展,逐步形成了投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的投资体制新格局。但政府投资管理体制仍有不足:

(一)政府职能转变还有一定的空间,投资管理权力下放还没有完全到位,“跑部钱进”现象需要改变。

(二)投资主管部门和有关行业管理部门审批审核项目中仍然存在着政出多门的弊端。

(三)国家对地方投资需要地方配套一定比例资金的要求,在很多地方特别是中西部地方难以落实。

(四)政府投资方面的规则主要靠部门的相关文件来约束,法规建设滞后。

(五)投资监管较为薄弱,政府投资独立监管主体缺位,社会监督机制不健全 。


对城镇化的影响

《国务院关于投资体制改革的决定》使得企业投资项目审批条件放宽,加快了企业投资的投资落地速度,客观推进了各地产业园区的开发力度。以电子、制造产业为例,放开审批制后,审批周期从原来的数月甚至跨年,到限制为20天办结,效率大大提高,虽然实际办理中还存在差强人意,但总的趋势是效率不断提高;而放开民间资本以BTBOTPPP等模式参与政府投资领域,则更为城市基础设施和公用设施建设提供了更灵活的融资模式和投资来源,补充城市基础设施欠账、加快城市新城建设和城镇化进程。

尤其是建设部在建市[2003]30号文《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》,提出:“提倡具备条件的建设项目采用工程总承包、工程项目管理方式组织建设。鼓励有投融资能力的工程总承包企业对具备条件的工程项目,根据业主的要求,按照建设—转让(bt)等方式组织实施”。全面推动了民间资本进入城市基础设施投资领域,使得在“垫资施工”等方式被叫停后重要的替代融资方式,加快了城市开发的力度和速度。


2002-2006年间投资体制改革改革大事记

2003年10月,十六届三中全会审议通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出深化投资体制改革。

2004年5月17日,深证交易所获准在主板市场内设立中小企业板,为投资者构建投资组合时提供了更为广阔的空间。

2004年7月16日,《国务院关于投资体制改革的决定》正式出台,这是自1978年中国改革开放以来,投资体制改革取得突破进展的重要标志。

2004年9月6日,国务院批准《关于印发国家发展改革委核报国务院核准或审批的固定资产投资项目目录(试行)的通知》指出,对列入国务院批准的发展建设规划的企业投资项目,由国家发展改革委核准后报国务院备案;目录中规定需报国务院审批的政府投资项目,原则上由国务院审批可行性研究报告。

2004年9月15日,国家发改委发布《企业投资项目核准暂行办法》规定项目申报单位应向项目核准机关提交项目申请报告。

2004年10月9日,国家发改委发布《外商投资项目核准暂行管理办法》,规范外商投资项目的核准管理。同日,发布《境外投资项目核准暂行管理办法》,规范境外投资项目的核准管理。

2005年2月28日,国家发改委发布《国际金融组织和外国政府贷款投资项目管理暂行办法》,为加强国际金融组织和外国政府贷款投项目管理,提高国外贷款使用效益。

2005年7月,铁道部出台《关于鼓励支持和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》,宣布铁路建设、运营、装备制造、多元化经营四大领域都将向非公有资本全面开放,凡是允许外资进入的领域,也允许国内非公有制资本进入,并适当放宽限制条件。

2005年9月19日,国家发改委发布《中央投资项目招标代理机构资格认定管理办法》,旨在加强中央投资项目招标代理机构的资格认定,规范中央投资项目招标代理活动。

2005年11月12日,财政部发布《关于切实加强政府投资项目代建制财政财务管理有关问题的指导意见》,用于指导政府投资项目代建制试点工作,规范财务管理,提高项目投资效益。

2006年1月5日,国务院出台《关于深化投资体制改革的决定》,提出深化投资体制改革的指导思想。

2006年2月22日,国家发改委发布《关于办理外商投资项目<国家鼓励发展的内外资项目确认书>有关问题的通知》,进一步明确鼓励类外商投资项目《国家鼓励发展的内外资项目确认书》办理的具体要求。

2007年9月,经国务院批准中国投资有限责任公司成立,赋予其深化外汇投资体制该改革、拓展国家外汇储备的应用渠道,提高国家外汇储备长期收益的历史任务。中投公司的成立被视为中国外汇管理体制改革的标志性事件。

陈佳贵.中国投资体制改革30年研究[M].北京:经济管理出版社,2008.151

②张占斌.“十二五”时期投资管理体制改革重点[N].《中国经济新闻网》,2010年4月20日