中国城镇化或回先卖地后配套老路

近日,上到地方大员、下到普通百姓,不少人都被两则关于土地的政策消息所吸引:一个是国土资源部牵头四部委下发的162号文,说的是加强土地储备与融资管理的问题;另一个是土地管理法修订的消息,传出征地补偿预期提高十倍的提法。无论是预期提高一倍还是十倍,土地管理法修订的影响将是长期的。而162号文件的出台,对地方政府、金融机构所造成的打击却是实实在在,使得本来举步维艰的地方政府雪上加霜。如果这样下去,未来中国城镇化的走势将极不乐观,公共注册送彩金吧均等化可能更是一句空话。

土地储备是地方政府多年前的变通性的自发模式设计。2007年被国土资源部以《土地储备管理办法》的形式予以“追认”。现在的土地储备,实际上已经演化成为政府按照城市规划,把从农民手里征收或从其他渠道收购来的土地储存”起来,把周边七通一平等前期开发做好,然后按照政府自己安排的节奏,向市场供应制度。土地储备谁来操作——土储机构;土地储备钱从哪来——土储贷款和卖地返回的钱;土储贷款怎么贷——靠储备土地向银行抵押。土储贷款怎么还——归根到底是卖地收入。

162号文强调什么呢?一是“画圈”,把土储机构到底有多少确定下来,只认那些名为“土地储备中心”的事业单位,把已变身或“伪装”成土储机构的融资平台公司拎出去;二是规定土储贷款是土储机构的“特权”,土储贷款也要专款专用;三是用额度管理方式控制土储贷款规模,以便控制财政的偿债风险。这看起来是个好的政策,为什么会引起这样大的轰动呢?这要从文件出台的背景开始说起。

2010年国家开始清理地方政府融资平台。彼时,财政部牵头、银监会冲锋,站在防范财政金融风险的角度,对各地方融资平台债务进行了深度拆解,给刚刚经过融资盛宴的地方政府以一记闷棍。客观的说,平台清理的出发点是有其充分合理性的,防范金融风险、防止地方政府盲目负债建设,道理很硬。问题在于,所出台的政策没有从平台如何发展的角度想办法,更没有从政府投融资渠道如何疏解的角度考虑,而是单纯地立足于“堵”。不过值得玩味的是,清理政策相当艺术地留了一个“口子”,那就是“已注入融资平台公司的土地的出让金收入”可以视为合理地偿债来源。于是,大量机敏的地方政府嗅到其中端倪,纷纷开始从项目包装入手,以已储备的土地资源支撑更大规模的基础设施、公益项目的融资;而为了解决土地注入的问题,大量平台公司被授予了土地储备职能,有的甚至变身为土储机构或与土地储备中心以各种方式进行融合。熟悉中国城市化的朋友或许对此并不陌生,这其实就是“重庆八大投”的典型模式,而在几年前,一部分城市实际上就已经开始了类似的模仿与探索。

在平台清理尚无明确结论的当下,162号文横空出世,强调已储备土地只能由土储机构用于土储贷款,土储贷款只能去干征地拆迁和七通一平。如此一来,管理发展和城建的部门与土地管理部门严重“割裂”,制约了正常的融资和区域发展的统筹能力。在平台清理和土储管理的双重约束下,在面临保障房建设等更多的公益建设任务的情况下,推进城市建设的融资渠道实质依然被锁死了。

有人说,可以吸收和利用社会资本。事实上,无论谁参与、干什么,都要撬动杠杆,引入社会资本干城镇化的事情,依然需要有成型的信用支撑方式。因此剩下只有一条路:“政府自己玩”——财政有多少钱,就干多少事。于是,最近土地管理法修订所放出来的“征地补偿增长十倍”之风,只会使政府自己以及土储机构们更加体会到凛冽。

所以我们说,162号文实际上是土地管理部门拯救并捍卫土储制度并撇清其在城镇化中所面临风险的一剂猛药,它与前一次平台清理的政策有着惊人的相似点:名单制是必要的,操作层面的限制是核心的,地区间体制、条件差异是不考虑的,牵头部门是安全的,银行机构是最忙碌的,地方政府是“最惆怅的”;当然,两次政策也体现了某些行政管理的思维习惯,那就是试图以某个领域的微观技术手段解决整体问题,强调风险控制远远大于对发展方式的关注,而对整体问题本质及系统性解决路径的研究比较缺乏。

中国未来的城镇化,公共注册送彩金吧设施均等化既是大势所趋,也是十八大政治报告所提出新型城镇化的重要目标之一。循着162号文的导向,城镇化很可能回到“卖地先于城市配套”的路子上来。同时,由于卖地收益只有进入财政体系循环后,才能再择机用于更多地政府投资项目,这会进一步导致百姓的误解——认为土地开发的成本仅来自于土储机构干的那些事,而看不到土地增值收益对完善基础设施、公共注册送彩金吧的支持,这必然间接地加大地方建设融资的难度。

我们不是在为土地财政摇旗呐喊,更不是要为盲目建设、地方债务激增而寻找借口,但我们也自认绝非杞人自扰。我们真诚期待着,162号文背后,有着中央对于土地制度、财税制度、政府投资项目的融资制度等等的系统性战略安排。

习总书记提出“空谈误国”,我们理解,深化改革的顶层设计绝非“空谈”。我国城镇化道路还长远,系统性的配套改革是需要总体设计的。落实到具体政策时,迫切需要借鉴老祖宗治水的教训与智慧,变堵为疏,如此,方才能“实干兴邦”。