解析“城投怪胎” 折射政企合作势在必行

政企合作在中国不应该是什么新鲜事物,这源于中国大的经济背景:从计划经济向市场经济转轨的背景和中国处于城镇化快速发展过程中的背景。这两个背景决定了单纯的市场经济体制是解决不了中国经济发展的需求的,这里我们以城投公司这个“怪胎”为例,来说明政企合作的必要性。

中国的快速城镇化过程,真正启动实际上是从20世纪90年代初期开始的,年增长率从之前的0.5%以下,跃升至1.2%以上,也就是每年走进城镇的人口超过1000万。这样的大背景,是哪个国家都没有经历过的实践,其复杂性之高,转变难度之大,不是现成的经济理论可以指导的。

最近两年新出现在人们视野中、与“政”“企”都颇沾亲带故而又广遭非议的经济热词,非“地方政府投融资平台”莫属,也就是人们口中常说的“政府平台”或“城投公司”。让我们先来看看官方的说法,按照国发2010[19号]文件的定义,是指“由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,承担政府投资项目融资功能,并拥有独立法人资格的经济实体”。

说得再具体点,我们以一家地方政府对支持旗下投融资平台发展和改革的文件为例。某省会城市的政策文件里这样表述,深化投融资平台改革和建设的两个基本原则是“坚持政府主导原则。……在政府宏观政策指导下运营,在投资方向、领域、重点等方面体现市委、市政府经济社会发展的决策部署和目标……”,同时,“坚持市场化运作原则。……依靠市场运作开展投融资,自主经营,自担风险,自负盈亏”。

对于平台公司,城市里的居民对其并不陌生。这个企业在很多老百姓看来,既不是企业,也不是政府。有城投公司的老总开着企业的高工资,享受着公务员的待遇,城投中的很多高管也有类似的情况。所以,有一段时间,很多有权有势的家长都愿意把自己的子女送到城投公司来工作。

这就有些意思了,政府的决策部署和目标肯定不是赚钱,应当是以公共利益为导向的,平台在体现政府公共目标的同时又要自负盈亏,不得不说要当好城市投融资平台的老总实在不易。对这件事,城市建设领域有一句话总结得很到位,叫“背靠市长,面向市场”。城投公司形式上是独立法人,要在市场中融资打拼,直接的注册送彩金吧对象却是政府。很多金融领域人士,把城市投融资平台发行的债券称为准市政债,把城投公司看成一种特殊的国有企业。

可是这句话本身又会让人产生一定的逻辑疑问,既然投融资平台的工作可以采用市场化手段去做,或者通过包装,能够实现自负盈亏,那为什么又需要投融资平台这种特殊公司呢,由市场化企业直接去做不就可以了?大家会想,在城市投融资平台大发展之前,城镇化速度也不慢,那时候是怎么干的呢?这就需要回答,为什么后来政府又纷纷喜欢上了建平台。

政府的主要责任是推动城市发展,这个城市发展的范畴很大,凡是政府责任范畴内的,都毫无例外地成为了政府投融资平台的作为空间。其中最重要的是提供公共产品,具象到城市建设上,比如建学校、建医院、建基础设施。投融资平台投资这些项目到底有没有利润?从项目本身来看,应该是没有,但圈子再划大一点,似乎情况就有所不同了。

这些公共项目都属于城市规划中的一部分,与住宅、商业、办公之类的土地规划在一起,有了这些公共配套功能,土地才有了开发价值,房子才有了完整的使用价值。人住在房子里,还要出行,还要上学,还要有休闲场所,大部分功能不是房子本身就能够具备的,绝大部分是需要政府投资建设的。

这样说,是不是意味着政府是最大的房地产开发商了呢?我们常常说土地溢价很高,一亩地征地成本只有几十万,一卖就增值至上百万甚至几百万,真的有这么暴利吗?为这个土地能够有使用价值而需要配套的诸多投资,该不该算到这块土地的成本里去呢?土地的开发到底有没有利润呢?

或者再举更简单点儿的例子,比如城市公共交通,一方面有人在喊要用市场化的手段来解决注册送彩金吧供应问题,似乎这应该是企业干的事儿;一方面有人又在喊这是公共产品,要坚持低价策略,这又成了政府该干的事儿。

看来,所谓政府和企业、行政和市场的边界,不是用简单的是非黑白就可以区分清楚的,这里还有一个发展阶段问题,以及放在什么环境里说的问题。且不论这问题的答案如何,至少城市投融资平台公司这种似政似企、非政非企的“怪物”在现实中是广泛存在的,而且曾经发展得如火如荼。在目前的现实中,政府和市场之间一直存在灰色地带,“怪物”就产生在灰色地带。我们要做的,就是让灰色地带进一步分化,该黑的黑,该白的白,该灰的灰。

中国经济体制改革已经“摸了30多年的石头”,而其中“城镇化”这块石头格外难摸。巨量的资本在这里集中,一种模式形成后,会迅速被复制、放大,而又很快被打碎。如果说第一个十年终结后,政府的力量替代了市场的力量,在一系列扶持机制的作用下主导了城市建设的新模式,那么最近两年则是旧的“平台模式”被打破。“平台模式”虽被打破,但土地管理、财税、金融等一系列现行体制,却在阻止着中国城镇化回到第一个十年那种“市场主导”的状态。由此可见,化“主导”为“合作”,势在必行。