从下向上看ppp

最近听很多政府朋友说,目前的PPP很有“喜感”,来谈合作的企业很多,也多是有钱的主,可只听楼梯响,不见人下来。大多数投资人明确谈一件事情,合同我可以签多年的,但我要在三五年内把钱收回来,也就是谁与我签订的合同,我要在谁的任上把投资收回来。PPP干的是让投资人一次性拿钱,靠几十年捡钢镚方式收回的事情,而在投资人看来,三、五年以后我能不能有资格猫腰捡钢镚还是未知数,因此投资人普遍感觉风险太大。这是在当下地方政府信用状况下企业投资者的理性逻辑。

我们试图为地方政府改变信用做点贡献,因此在前面文章中推出《投融资规划助力PPP》一文,文章发表后,引起了很大的反响。过去的一些老朋友打电话交流情况,很多新朋友通过邮件留言的方式,希望能够具体解释一下投融资规划在PPP项目中是如何发挥作用的。我再强调一遍,关于投融资规划方法如何应用,在我的新书《政企合作——新型城镇化模式的本质》中都有阐述,我在人民网上发几篇文章难以说清更具体的操作。因此建议大家先看看书,之后我们再找机会详细讨论。由于这本书的写作是在大的宏观经济框架下展开的,因此很多朋友读起来虽觉得过瘾,但好像缺点什么,因此建议我补充一些更具体的背景资料,便于大家在思考具体问题过程中升华对投融资规划和PPP关系的认识。

在与政府和投资人有过很多的接触交流之后,我的感觉好像又回到了2005年年底的状态。2005年正赶上政策交替变更期,8.31大限生效刚一年多,新的土地一级开发的玩法大家还都不是很熟悉,很多政府和企业家还停留在一二级联动的惯性思维和模式里,因此对当下该如何作为,政府和投资人都是一片茫然。目前马上到2015年了,整整十年过去了,十年一个轮回。我们感觉到,最近遇到的问题虽然与十年以前不一样,但是整个政府和投资人的反应都是一致的,没有路子可走,不知道怎么走。

回想2005年与长阳镇书记和镇长见面的场景,他们说“老李你能为破解良乡大学城问题建功立业,我们也希望为你提供你一个处女地,让你画最好的图画,写最好的文字,我们的要求就一个,让我们乡镇发展不留遗憾,希望你不要让我们失望”。当时这样大型的城镇开发项目对所有的机构来说,都是没有任何经验的,我需要倒空自己,进而升华自己,才有可能破解这个旷世难题。于是我就遍访名师,研究正规的城镇化开发该怎样搞,研究城市建设管理中到底出了什么问题。

书记跟我开玩笑说,所有的部门都没有错,最后可能就我错了,你说这是啥问题?我是学系统科学的,就拿着一堆的问题在单位和社会上讨论,但是那是一个不重视系统科学的时代,西方科学中的还原论在社会上占有主导的地位,没有人关心城市整体是什么样,城市怎样才能构建成的问题,我几乎是孤立无援的,为此我带着我仅有的几个兵,到处去找专家学习并参加各种研讨会,我的思路逐渐清晰了,最后锁定目标,还是用我的老本行系统工程的方法解决问题。

锁定了系统工程的工具和思维方法之后,我们就开始按照一个系统来解剖城市,我们发现一个重要的现象,在镇级政府这个层面,有强大的无力感,也就是财权和事权极不对等。一个镇域所有的城市配套工程都是要镇政府进行维护的,可是巧妇难为无米之炊。在2004年以前,很多乡镇已经被房地产和道路、水、电、气热等项目搞得七零八落了,一栋栋高楼拔地而起,可是这些项目并没有为镇级政府带来什么直接的税收和就业,镇政府背负着很大的运营负担,因此在镇政府看来,单纯发展房地产无异于死路一条。在老百姓入住后,镇政府面对更大的困惑,要求完善配套设施的呼声越来越高,可镇级政府已经没有了资源进行配套,上级政府支持遥遥无期,土地几乎已经被低价卖光,还拿什么去配套建设医院、学校、公园、污水处理厂等设施,更别提有些区域甚至还需要配套地铁、跨区域公路等大型基础设施。

站在系统工程的角度对这些问题进行研究后,我们发现了一个奇怪的现象,城市这个系统根本没有按照系统的发展规律进行建设和管理,从而导致整个城市不可能用自身的资源完成城市建设,这是一个城市发生金融风险的根本原因。这里所谓的城市发展规律,最重要的就是建设的时序。我当时研究过一个文化中心,周边有几千亩的出让用地,按照最初的评估,5000万元把这个文化中心可加以建设得很好了,可是后来的结果是上级政府一直不支持建设,却把周边的土地出让了,想用土地出让的资金来建设文化中心。可是,由于文化中心没有建设,地产商以非常低的价格把土地拿走了,开发商在房子交付使用后,周边老百姓强烈要求政府建设文化中心。文化中心的征地拆迁成本随着房地产项目的交付使用已经涨了很高了,这时再评估文化中心的整体建设成本,已经高的离谱了,是个几乎不可能完成的项目了。

总结文化中心项目失败的案例,我们又研究北京的天通苑和回龙观等项目,研究南方早期发展起来的房地产大盘模式,普遍的规律是政府以非常便宜的价格就把土地给了开发商,而老百姓并没有得到任何实惠,还是得花很高的价格购买房产,在一里一外的过程中,政府既没有解决老百姓安居问题,也没有钱去配套各种设施,这个区域最后以形成睡城而告终。我们看了这些很痛心,就研究政府为什么会搞成这样,怎么才能不搞成这样,我们发现这里有很多内在荒谬的“规律”需要揭示。

第一个“规律”就是政府普遍缺钱搞配套。我们就问,这是个必然的结果吗,其实答案是否定的,政府只是在这个过程中没有尊重城市发展的规律而已,如果政府可以尊重城市发展的规律,结果是什么样的呢?通过对长阳镇的分析,我们发现一个乡镇如果能够很好地进行开发建设,完全有能力用自己的资源解决城市的配套建设问题。也就是我们把整个城市作为一个整体进行研究的时候,发现一个好的规划在完成的时候,几乎都是可以做到可行的,也就是用自己的资源解决自己城市所有配套需求问题,解决好老百姓就业安置问题,甚至可以解决为工业用地让利的问题。

第二个“规律”就是很多城市都钻进了项目捆绑土地的怪圈里去了。地方政府没钱开发城市建设,很多投资人就来找政府说,我负责建设道路,道路周边的土地就可以出让了,政府不就有钱了吗?你用赚来的钱还我建设的钱,但是你必须把地抵押给我,最后演变成低价土地换项目。或者又来了一波,要给政府建设自来水厂、污水厂和管网等,条件也是拿土地来交换。政府本来可以不这样,但是发展的冲动,投资的冲动是难于抑制的,最后很多城市都钻到捆绑土地换项目这个怪圈里去了。

第三个“规律”就是吃肉吐骨头。开发商和政府都愿意快速出成绩,因此选择建设项目时,只愿意选择农用地进行征地开发,几乎不愿意拆村,因为拆村难度大、投资高,费力不讨好。多年下来形成了很多城中村和城边村,这些村庄后来在自己的宅基地上种房子,依托于瓦片经济,成了城市藏污纳垢的场所,最后成了在公安系统挂账的问题村。北京治理五十个挂账村,花了2000多亿元,按照我们对案例的研究推算,这些挂账村如果当年遵守城市发展规律,可能每个村也就是两三个亿的水平,五十个村也就一二百亿级别的当量就可以解决问题。

总结当时这些不可抗拒的“规律”,是由于忽视了城市发展的规律,并与政府不作为有关。我们这里说的作为,不是后来整个社会演变出来的那种政府大包大揽城市建设的作为,而是如何利用好市场资源,共同建设好城市的作为。因为我们非常清楚,城市建设和发展不是政府的独角戏,而是双人舞。

最后我们提出用系统工程方法解决城市建设的问题,或者说解决城市发展的问题,实际上是搭建了一个平台,让市场在资源配置中起决定作用,而在这个过程中,让政府更好地发挥作用,我们把这个方法总结为投融资规划。投融资规划在尊重城市发展规律的基础上,通过梳理城市投资项目和城市资源,合理安排建设时序,统筹政府、投资人、老百姓等多个主体的利益,提高了投资人的投资信心,提高了资金使用的效率,使得城市完全有能力用自己的资源解决自身的建设问题。投融资规划不仅在城市规划和城市建设之间架设了一座桥梁,更是在政府和市场之间、项目和资本之间架设了一座桥梁。

回过头来再看投融资规划方法提出的背景,上级主管部门统筹的轨道交通、道路、桥梁等基础设施项目,以及医院、学校、污水等公共注册送彩金吧设施项目与区域发展不匹配问题是很严重的,严重制约了镇域的发展。目前的PPP单方面强调基础设施和公共注册送彩金吧设施配套,没有置于城市建设的大盘子里综合考虑,这些公共工程就像推土机一样,把一个个城镇,一个个村庄推得七零八落,用地方政府的话说,这些都是条条项目,在发展条条项目时,上级政府和部门往往无视地方真实发展需求,或者说上级政府或部门是从上往下看发展需求的,就像有人调侃说的,有一种需求叫上级领导说我有需求。

文章写到这里的时候,我的心更加沉重,目前的PPP模式继续这样以推动下去,整个城镇化将有回到2002年前后的状态的嫌疑,这种状态一旦出现之后,可能再也没有前十年这样的机会了,我们还要到哪里去找最近十年这样多的土地资源来为城镇化补课啊。我们期望各级政府和相关部门理性看待城镇化,不要为了部门的利益,把城镇化这个活体肢解了,成了滴血的城镇化,这样我们这代人将为后人所唾弃。