轨道交通PPP模式2.0(之二)

在上篇文章中,我们提出了《轨道交通ppp模式2.0》版本,提出了可以通过四个模块的研讨和分析进行组合设计,进而推动每个具体轨道交通PPP项目的成型。有了这样规范的做法,可以提高政府与社会资本的沟通效率,尤其经过一段时间的发展,整个行业就会积累更多的专业知识,加快行业的进步和创新。

《轨道交通ppp模式2.0》发出之后,有些读者反馈,希望我多写些技术方面的问题,比如就四个模块如何包装成一个ppp项目问题等进行详细的说明。这里面确实存在着很多值得说的点,但要说清楚,需要分很多的专题来写,最好是有针对性,透过一个具体项目而论,通过分析项目的具体情况,摸清企业、地方政府尤其是财政的诉求是什么,周边资源配套情况等,在讨论具体问题的过程中,我们就可以把一些经验的东西与大家进行交流,免得走弯路,否则容易泛泛而谈,扫了读者的雅兴。这个小系列结束后,我们会有专门的安排,请大家关注。因此这里还是按照原来的写作计划,站在PPP合作双方如何把项目推动成功的立场,从治理能力现代化的角度出发,谈谈自己的看法。

十八届三中全会提出国家治理能力现代化,这是国家转型的需要,作为一个城市政府首脑,也有城市治理能力现代化建设的需要。就新型城镇化而言,政府要让市场在资源配置中起决定性作用,地方政府原有的城市建设思维模式也需要调整。过去是政府主导城镇化,现在政府单方说了不算了,投不投和啥时投都要考虑投资人意愿了,这对政府来说是一个挑战。政府每年要有自己的城市建设计划,而且会进行明确的分工,并且是要问责的,这就提出了另外一个很深刻的命题,政府是不是应该改变过去的管理模式,变管理或主导逻辑为治理逻辑。

提出所谓治理能力现代化,我用个最通俗的说法“謬解”一下,就是目前政府和企业在各自体系内部的管理问题都已经基本有模有样了,虽需继续使用惩治腐败等手段来加强能力和效率建设,但是现在的主要矛盾转移到对外关系“连接件”部分来啦,“连接件”部分做的好不好,这是治理能力问题,内部管的好不好,是管理能力问题。

针对治理能力现代化如何体现在轨道交通PPP方面,我个人总结,主要是需要加强五个能力的建设。一是要加强系统思维能力的建设;二是加强沟通能力建设,这种沟通能力不仅包括上下的沟通,还包括前后左右的横向沟通;三是要加强协作能力,通过协作解决问题;四是加强专业能力建设,也就是解决关键问题的能力;五是加强创新能力的建设,所谓创新,就是要敢于破与立。

加强系统思维能力建设。就是凡事要既站在自己的角度,又站在全局角度思考,把自己和全局关系思考明白。对于政府一方,多站在整个项目角度,多理解政府配套项目建设和配合工作对市场化投资人项目成功的重要性。放在模式2.0里面来说,我们把一个项目分成了四个部分,有一个老百姓所说的“分家不能分心”的问题,这四个部分是互相制约的,哪个部分搞不好,对全局都是有影响的。比如在现实工作中,政府往往比较重视轨道交通及时通车的问题,但是企业更关注现金流问题,没有把现金流渠道打通之前,让企业快速投入是不容易的。企业的现金流往往是与土地综合开发的工作直接相关,土地指标问题、征拆进度问题、土地出让金流转问题等都会影响到企业的现金流,进而影响项目投入进度。

在过去单方主导的管理逻辑下,政府一把手一声令下,以政府最关心的目标为导向,各部门围绕这一件事儿发力,在与企业合作的治理逻辑下,则需要把合作方的事儿也要想清楚,把共赢或者说利益平衡作为目标,这时就突显出全局思考和系统思维的重要性。系统性思维虽复杂,但政府高层领导都有体会,需要在实践过程中把这种系统思维上下贯通,才能真正产生生产力。

加强沟通能力建设。政府和投资人如何把自己的目标变成合作双方的共同的目标,比如政府比较关心通车时间的保障问题,这是涉及到重大的民生承诺兑现问题,如何通过沟通将这种目标转换成企业和政府部门具体配合的项目,并落实到实施计划,需要政府和投资人共同制定出切实可行的保障计划以及实施措施和机制,这是沟通的第一要务。

这种沟通能力不仅高层需要,其实政府和投资人的每个层面都是需要的。我经常有这种感觉,在项目进行的过程中,人的沟通工作太重要了,同一个事情,去了三个人参加沟通,回来之后我要把每个人的意见都听一听,最好复述一下当时的场景,否则每个人得出的沟通结论都是不一样的,即使这样,有时也是难于得出正确的判断,因为参与沟通的人可能没有在合适时机提出应该沟通的问题。在管理逻辑下,无论政府还是投资人,围绕一件事儿都只有一个大脑,在合作的治理逻辑下,在思考和表达的变成了两个大脑,甚至多个大脑,沟通能力就显得愈发重要。

加强协作能力建设。轨道交通PPP项目,是两个以上单位的合作,这对协同作战的能力要求就高了。协作最重要的是信任,人们在遇到问题时,往往会首先选择相信物,其次是选择相信自己,之后是选择相信自己的经验,万不得已才选择相信他人,这一点是团队合作中的大忌。

在双方制定合作协议或合同阶段,我们前期要选择不信任,也就是双方都要尽量往坏处想,把各种可能发生的事情都做出预案,也就是把所有丑话都说在前面。一旦合同成立,善意履行原则最重要,也就是相信对方会尽最大限度履约,并且不断给对方的履约行为点赞,也就是不断给对方以正面的激励,这样做的话,事态一般都会沿着你信任的方向发展。一旦发生某些与协议约定不符合的情况,要尽量通过沟通和包容解决问题。

目前我们很多城市,尤其是北方地区的城市,走的正是相反的路径,在讨论协议或合同问题时,双方都是你好我好大家好,都是善意的,但是一旦到执行合同过程中,出现一点点不愉快,马上就翻脸甚至恶语相向,这种做法从根本上就是违背了善意履行的原则。

加强专业能力建设。这里的专业能力,不是指我们在大学学习时所分的专业学科的学习和理解能力,而是沿着日本管理专家大前研一的专业主义的路线提出的专业能力,包括先见能力、构思能力、讨论的能力以及适应矛盾的能力,这种专业能力是做好PPP的基础。政府和企业都进行了很专业的分工,企业还有很专业的产品设计,这些既是经验,有时也是发展PPP的障碍。如果通过ppp模式进行政企合作,大家都要学会先放弃传统的经验和专业,重新树立专业意识,也就是要学会先倒空自己,把轨道交通PPP本身作为一个专业来进行学习,进行实践,在实践和学习中不断提高自己,让自己的管理方式、产品、经验去适应PPP的要求,而不是反其道而行之。

但是有一点值得注意,对于每一个城市来说,这些新学的专业都不太可能有多次反复利用的机会,可能存在人力资本浪费的问题,因此建议很多城市政府在这个问题上多采用购买公共注册送彩金吧的办法,把这种专业能力进行适当的外包,这是一举多得的事情,也是政府管理的改革和创新。

加强创新能力的建设。中国正在进行新一轮的重大改革,就说这PPP改革,中央各部委都非常重视,但是到最后还是雷声大雨点小,真正拿出来做试点的还是一些单体的,传统的特许经营项目。而城镇化中大量的项目融资问题没有得到解决,在这样的前提下,我曾在人民网连续发文,呼吁业界不要把ppp狭义化,要还ppp促进政府与社会资本合作的本来面目,也就是ppp要成为政府加强治理能力现代化的利器。

十八届三中全会明确定调,市场在资源配置中起决定性作用,而政府要更好地发挥作用,应该说ppp这种政府与社会资本共同合作来完成一个事业的行为,无疑是践行和积累政府治理能力的最好的抓手之一。PPP实施中的创新,虽然不需要什么重大的技术创新,但是在实践过程中却有很多政策的制约,有很多本位主义的东西阻碍着事物的发展,这些本位主义的东西是在过去的执政理念下形成的,只有在一线实践的操作者,才有可能真正看到和感受到什么是真正制约创新的政策、流程和习惯做法。 我们首先要把需要突破的问题识别出来,拿出来讨论,确实阻碍发展的问题就要创新和改革,确需上报的重大突破就上报解决,不需要上报的就地解决。总之改革要有担当精神。

以上所说的五个能力,需要全方位、多层次地在政府中得到加强。轨道交通ppp涉及的面非常广,几乎涵盖了政府各相关要害部门,甚至表面看起来不相关的部门,也会不失时机地出现在应该出现的地方,这是全方位的概念。所谓多层次,轨道交通ppp这样一个项目,会涉及到从村委会到乡镇街道办政府,区县政府是必不可少的角色,地市级政府往往是这个项目最重要的决策者,很多项目还会涉及到省、自治区、直辖市或国家级相关单位。

既然轨道交通ppp项目这样复杂,一般来说这样的项目实施周期也会比较长,除去轨道的运营周期外,建设周期一般也很长。一个轨道交通ppp项目,如果含有土地综合开发的前期投入,投资动辄几百亿,靠土地综合开发的增值收益回收投资,少则需要三、五千亩的出让用地,多则需要万亩,这样参与综合开发的土地面积差不多要十多平方米公里。按照一般的城镇化的开发进度,十平方公里的新城镇项目,至少需要十年的周期,才能初步完善并进入快速发展期。

长期且复杂的轨道交通ppp项目充满了挑战和不确定性,所以在项目实际操作过程中就会遇到各种各样的困难。有人把轨道交通ppp仅仅理解成融资模式,而不是作为城市治理能力现代化建设的一种手段,这是站位不够高造成的。轨道交通ppp之难,不仅难在开始,还难在过程,让我们共同拿起治理能力现代化的武器,推动中国经济社会发展的转型升级,轨道交通ppp承载着重要的使命,责任重大。