城市中国沙龙第14期:集体土地入市与征地制度改革

十八届三中全会提出在符合规划和用途管制的前提下,允许农村集体经营性建设用地入市。这是我国土地制度的重大变革。未来,《土地管理法》将如何修订,将出台怎样的配套政策,投资人应如何根据改革动向提前进行城镇化的投资布局。针对这些热点问题,第14期城市中国沙龙以“集体土地入市与征地制度改革”为主题,邀请嘉宾共同探讨政策的走向以及对实践的影响。邀请的主讲嘉宾是北京大学林肯土地政策研究院城市发展与土地政策研究中心主任刘志先生;同时也邀请到四位点评嘉宾,分别是北京市国土资源局原资源处处长、北京市土地学会前秘书长、原北京土地杂志主编刘锋先生,中国城市科学规划研究院副院长刘域先生,众美集团土地拓展中心区域总经理李艳春女士以及北京注册送彩金吧投资管理有限责任公司合伙人史小辉先生。


主讲嘉宾刘志先生与大家分享了国际上关于征地拆迁的几个案例,以及世界银行在征地拆迁业务方面的政策,为国内的征地拆迁制度提供了很好的借鉴。

首先是对国外征地案例的介绍和分析:

征地这个问题,简单来说,在全世界各个国家都有,很多国家都有很明确的法律,来对待征地问题,因为征地问题在很多国家来讲,就是公和私的问题,因为土地在很多国家是私有的,土地就算不是私有的,土地上面的财产大部分都是私有的 。

简单来说,征地实际上英文是征收权,我们讲的是地,征收权包括房产,征用也属于整个征收权大范畴里面的一部分。这里面很重要有三个条件构成,第一个,政府为什么要去征地?公用非常重要,目的是第一个条件。第二个条件,尽管是强制性的,但是肯定有补偿,没有补偿,老百姓要闹革命的,这个补偿一定要有的。第三个,要有公正的程序,三个基本条件,我会把几个国际经验讲完以后,大家就可以了解了。征地,各个国家叫法不一样,公共建筑或者公共基础设施,往往把经济开发、城市建设看成公益,全世界因为这个事情发生了很多争论和纠纷,这个现象不仅仅是在中国。

我们讲法国的例子,奥斯曼巴黎改建在城市规划里头是个典范,他实际上在城市规划中引进了城市美化、绿化、道路格局、环境卫生、地标建筑、下水道这些做法,这些做法城市规划中都是可圈可点的。大家走在巴黎大街上都是奥斯曼的杰作,下水道在巴黎也是绿色景观之一。奥斯曼的巴黎改建以公益的理由动用了政府的征收权,建了2万所房子。还有一点,很重要,这么多年轻,160年前就已经用了土地融资,通过土地的融资,他引进了大量的银行资本,总的耗资,17年里面奥斯曼耗资25亿法郎,这应该是天文数字,但是今天我们来看巴黎改建,从城市规划来看,大家看到很美丽的巴黎,但是社会学研究也发现在这个过程中,也出现了很多不好的后果,市中心绅士化,穷人边缘化了,有钱的,富裕阶层住在城市里面,最后还有债务的问题。

奥斯曼的规划,基本上把中世纪的城市在这上面,主干道建立起来,这些主干道都是很宽的,因为很宽,就需要政府征地。现在国际上研究土地融资,这对土地融资的风险,以巴黎为例,当时我们看到1860年之后,法国基本上逐步走向民主自由,法庭变得很自由了,法庭开始跟行政分开,互相约束了,到了1860年后期,法庭认为奥斯曼的征地,把道路两边土地征地觉得是不合理的,要求政府把这个土地增值卖地所得的大部分要还给原来的业主,已经走向民主,法定起作用了,这样一来资金链就断了。

美国,对美国征地的了解,首先是美国宪法第五修正案一句话,中文意思是给予公平赔偿,私有财产不得充作公用。美国这么多年来,征地方面一直发生各种各样的纠纷,纠纷全部在法庭上解决,大量的案件都是在州的法庭上解决,美国的历史上具体的城市建设有关的有三个大案,三个大案就是这里出来的,我一个一个跟大家讲一下。

第一个是1954年华盛顿发生的一个案,当时华盛顿城市的东南有一片贫民窟,在英文上叫做破败的社区,这个破败的社区,大家认为跟社会的富裕越来越不相称,有犯罪,对大家的健康不好,政府觉得这个时候通过城市改建解决这个问题,他们当时定下来有这么一个贫民窟,作为改造。但是遇到这么一个情况,改造的时候,运作的方式,政府把地征收了,把地出让给私营的公司来建设,重新按照城市的健康标准,建设新的住房,再卖出去或者租出去,正好这个案在贫民窟有百货店,百货店的店主不高兴,你征地说破败的社区但是我的百货店好好地经营,我的房产没有破败,他还质疑政府,你是把我的财产拿去,又交给另外一个私人公司让他经营,他说你这个目的不存在,最后这个官司打到了最高法院上面去,最高法院就这个案来做判决。

但这里我们要注意几个细节,第一个,贫民窟的改造是美国国会,通过了首都哥伦比亚特区重建法,而且也成立了一个机构,有征收权的,是立法和行政在操作这个事,最后遇到这个案的时候,就打大联邦法庭上面去了,三权分立,有立法、立法和行政,最后到了联邦最高法院,联邦最高法院的解读是支持市政府,对贫民窟改造。

这个案的历史意义就是对公用目的做了一个解读,我这是个贫民窟,这一片地方为了解决整个贫民窟的健康问题或者是社会问题,我可以在这个地方行使征收权,他认为公共目的是能够跟宪法上面的表述应该是合适的,所以1954年这个案奠定了一个基础。

到了1984年出了另外一个案,夏威夷,最大的岛瓦胡岛,出现了寡头垄断的状态,大量的私有的土地房产,房地产由少数的22个地主拥有,这就导致地价很高,城市没法发展,新来的这些移民,没法买房买地,夏威夷的立法当局要打破寡头垄断。所以他要实行征收权,他当时做法是这样,由住房局征用土地卖给租给需要的人,私有土地的业主不高兴把这个官司打到联邦最高法院去,但是联邦最高法院最后还是判夏威夷的政府赢了这个官司。因为联邦政府把寡头垄断的状态,打破这个状态,他也解读城市的公共目的。大家看到这个案,一点不惊讶,美国最有名的是反托拉斯法,代表美国人根深蒂固的观念里头认为市场就该竞争,出现垄断的情形,我们都得要通过这个法律来解决这个问题。所以当时联邦最高法院在这个案上认为,政府未能修正市场失灵而做的事情就是公共目的性的。

另一个是全世界发生最极端的一个案。这个案出现在美国新伦敦市,大家到了纽约往北走,波士顿走的时候都会经过这个地方。新伦敦市,这位妇女凯勒 ,这个妇女买了这个房子,她买的时候是上世纪90年代的时候,这个房子面向海边,她非常喜欢这个房子,整天有时间就花在房子内部的装修,各种各样的事儿,最喜欢的粉红色,这个房子已经变成她一辈子,把自己的感情都放在上面的一个事儿,她跟这个房子的感情觉得没法割裂。后来新伦敦市地方经济衰退,地方政府没有税收,人口也往外迁移,这个时候新伦敦市政府出来一个计划,怎么复兴这个城市,这不是城市改建了,是城市复兴了,这个时候他们又有点像我们中国的做法,怎么样出去招商引资,这时候来了一家制药公司,大公司,他说我要在你这个城市建设一个制药的研发中心,但是我需要地,这个地我没法去运作,政府给我运作到这个地我投多少钱来,这里面增加多少就业,增加多少税收,政府这笔账算的清清楚楚,就征地,征到了凯勒的家。

那块地,在海边上,要征这块地给那个制药公司做研发中心,你把地征了,交给一个制药公司经商,实际上把私人的财产拿走之后还是给私人财产,尽管可以说为了地方经济,但是她觉得这个不是公用,尤其凯勒女士,她不要离开这个家,她一直要打官司,但是大家知道,假如这些老板进的话一般对法律说起来不太懂,怎么打官司也不太懂,当时美国一个机构叫做公平研究所,这个公平研究所是非政府组织,他们的目的就是在征地的问题上代表老百姓打官司,这个公平研究所站在十几家人的背后,这个官司一直打上去。最后到了联邦政府,联邦政府他们就对这个案做了很详细的审议,结果就是投票,5:4票,判政府赢。

判赢了之后,一下触动了美国人对私有财产的神经线,全美国人都愤怒了,因为这个案导致了美国44个州修改州法,把公用的具体定义明确,哪些范围可以征地,哪些地方不要碰。实际效果就是那家制药公司研发中心打算不做了,现在这块地征收了之后,那块地还荒废在那个地方,凯勒的房子还好,当时因为出了名,政府把她的房子,里头每一块全部编好号,整体的搬迁,离原来的地址几公里的远的地方又建起来,但是凯勒本人得了政府赔偿之后搬到另外一个地方去了,但是她那个房子搬到另外一个地方去,现在是当地的人,对当地的历史非常感兴趣,他买了那个房子,现在这个房子做了博物馆,当地老百姓一家人就想保护这段历史。

刚才我们说的是贫民窟,公共用途站得住脚,夏威夷的案打破垄断,也站得住脚。但是他认为这个城市的开发,城市发展,因为城市在衰退,地方政府应该有复兴城市的职能,政府只要在这方面认真地做了这些工作,需要征地的时候,还是符合公共目的。所以多数派还是赞成,符合宪法的,把城市开发范畴定义为符合宪法。但是事实上,你公用的字能用多宽,不是联邦最高法院给你下定义,应该是各个州制定立法来限制,引发了44个州自己去改变。

最后一个例子,美国纽约时报大厦,在曼哈顿42街,纽约时报想去建设这个大厦,但是在曼哈顿那个地方找一块地,每一块地能建一栋大楼的地,7千多平方米,对我们开发行业的老总来讲,这不是多大的一块的,但是在曼哈顿那个地方寸土寸金,纽约时报很聪明,先把他的地买下来,整合了这块地之后再建,他自己觉得做不了,因为出现钉子户就没法做。从经济学上有解释的,土地整合的过程中,很有可能出现钉子户,钉子户得的利益是最高的,经济学上面通过数学模式都可以论证的。

纽约时报有这个倾向,跑去先找政府,我们纽约时报要建一栋楼,找不到地,你们政府不征地,我们跑新泽西州去,市政府同意去征这块地,征这块地引起老百姓的不高兴了,有些业主不愿意,这个案打到了纽约州的州法院上面去,最后还是判市政府胜诉,在美国这种情形就说,败诉的就结束了,拿了赔偿,就搬迁了,但是这里还牵扯到一个帝国开发公司,这个公司现在在纽约还存在,一个立法机构,里头工作的不是公务员,他们是经商的,但是是个立法机构,通过帝国开发公司来运作的。这个公司在译一本很有名的书《困局经济学》,耶鲁大学法学院院长海勒写的书。为什么在美国征立法里头,铁路是私有的,政府要动用,私有的铁路公司碰到钉子户是没法解决的,这个时候只能好政府来解决,但是铁路因为是公开的,大众都可以使用的,所以符合公用,这是在美国法律上,也许是他们聪明的地方,他们就说对于说出现钉子户的情形,不管私用还是公用,只要是我们经济发展中需要的,政府都要考虑是不是要动用征用权,这一点在其他发达国家都有这么一个情形。

英国征地法和运作程序可以说做得密不透风,非常好的法律,非常好的程序,而且这些都是跟老百姓说得很清楚,英国老早就知道,希思罗机场能力约束,跑道的约束约束了经济的发展,规划了第三条跑道,红色的跑道,机场是一家公司在经营的,布朗首相的时候,把这个跑道建立起来,英国老百姓抗议,这个抗议牵扯到,绿色和平组织参加了,在跑道最原先的地方要做钉子户,英国的女演员叫艾玛汤姆森,大家看好莱坞电影应该看到这个演员,这个演员也要去那个地方买个房产做钉子户,但是他们拿出来的理由让英国政府没法应对,因为英国想做世界气侯变化的领袖,你再开一条跑道给自己打嘴巴,这个问题上升到气侯变化里面去,这个项目还是不了了之。

墨西哥的例子,总结起来叫做不靠谱的法院,墨西哥的宪法,三权鼎立,受国家宪法的约束,它的法律体系有最高法院还有巡回法院和地区法院,今天墨西哥在城市化过程中比较难做的,这是他们体系的缺陷。他们也有更具体的征收法,有一点比我们先进,征收法规定征收补偿以市场价为准,这一点比我们先进。人居法,每个人都应该有居住的权利,落实到城市发展领域,人居法的出现,因为到了上世纪80年代的时候,墨西哥已经基本上以农业为主的国家,走向了以城市为主,但是原来的征收法是面向农村的,要改变农村土地不公现象而设立的,后来要补充这些法。

上世纪80年代的时候,墨西哥变得越来越开放,民主进程发展的很快,社会开始对征地不满,社会抵制也越来越强烈,更重要一点是,墨西哥的学者把它叫做司法活跃。不像美国三权鼎立那么成熟,原来司法尽管也是三权中的一个,但是没有得到真正的重视,后来80年代之后,司法变得越来越活跃,但是司法也变得目中无人,所以这里就是这个案,这个案是墨西哥东南部一个社区,这个社区叫Baraje San Juan,这个从墨西哥大学一个教授写出来的文章。政府在1989年的时候改造这个社区,牵扯到12000户家庭,一位自称为该区土地所有者,上了联邦法院得到了1.3亿赔偿,他说他是这块地的拥有者,这是发展中国家普遍见到的情况,在孟加拉、印度都见到这种情况,这是我们中国没有的,因为历史上有很多地是公地,但是官僚机构的能力很弱,那些地基本上不去管这个时候出现了那些黑社会,我就把这块地圈下来,让这些盲流流到城市里的安置他们在这里住,这些变成了他们的政治势力,我是他的保护人,但是我是拥有这块地,我来向你收租,这个人很可能就是这个人,为什么作者只是说自称为该区土地所有者,没有点出名字,这个人肯定是后面很大的背景,写这篇的作者自己是律师,可能知道点了名字之后,这个事情对他不利。

我从他这个写法我就判断,这个人肯定跟政界有很密切的联系,同时也可能有黑社会方面的运作,我们在南亚经常见得到,在孟加拉,孟加拉国会议员里面都有黑社会的人,孟加拉有一个很著名的宾馆,90年代中到了那儿打卡,很疲劳了,到了宾馆之后,上床睡觉,睡完了天亮醒过来,精神特别好,第一件事情把窗户打开,一打开我的眼前是一大片贫民窟,那是五星级宾馆,几万人穿的衣服很少,一早在洗脸刷牙,人口密布,好像在梦中一样,那块地是公地,后来问孟加拉的同事,那块地在城市市中心最有价值的地方,为什么没法解决这个贫民窟呢,我的孟加拉同事告诉我,每次政府一做决定收回那块地的时候,半夜一场火灾,贫民窟住的都是三角形搭的棚子,没有任何财产,晚上一场火烧,把整个贫民窟都烧完了,没烧死人,你知道,肯定有通知,我要来烧这个地方,你们就走掉,第二天报纸说了,这场火灾多少万人没有家可归,政府就还让他们住在那里,这个议员一直坐在国会上面,他后面有这么多选民,有些国家就是有这种情形,这是墨西哥的情形。当时这个人到了法庭,后来墨西哥争的很厉害,认为这个商人跟法庭之间有勾结,认为法庭有贪污,最后巡回法院判的案,老百姓不满,媒介也很愤怒,这个事就这么了结了。在发展中国家里面司法太活跃,没有站好自己的位置,美国司法很在行了,发展中国家遇到这种情形,这个问题就没法解决,因为这个案,墨西哥现在要修机场,现在都寸步难行,政府现在不敢再去做城市的重建,因为现在法律环节还没有建设好。

哥伦比亚,三权分立,在实践中这三权不是相互独立,操作中尽管有分歧,但是处理事情的时候基本原则是一致的,而且他们对话,这是哥伦比亚做的好的一个。在1991年的时候,颁布了新的宪法,这个宪法有英文版的,我觉得是非常好的典范,这个宪法有几点可圈可点,扩大了民主参与的范围,加强了法律体系,有行政法院、民事法院,两个人在街上打架了,这是民事法院处理的事,政府征地发生的纠纷在行政法院解决,这样把两种不同的案件分开了。把这个人的经济权、社会权和文化权都定义了,这是宪法第58条,关于征收权方面的,首先明确宪法要保护合法的私有财产,同时也指明了财产是一种具有义务责任的社会功能,这句话奠定了,当个人的利益和社会的利益发生冲突的时候,你要让给社会的利益,这是宪法上定义的这么一句话,私有财产也是一种具有义务责任的生态功能,这就把财产和生态保护联系起来,这是哥伦比亚宪法上面写的。也规定征收的时候,补偿要事先给,不能拿走财产之后再给补偿。而且遇到纠纷,通过什么司法途径解决,行政法庭也做了明确的规定,在宪法上,行政法院解决纠纷,补偿是由行政分支和司法,按照社区和受影响者的利益来决定。后来在1997年,他们还通过了城市改革法,进一步地把征收权在城市里面怎么运作,它的程序给明确下来。

哥伦比亚发展中国家的实践有很好的基础,大家做城市规划中很熟悉的,这是世界上最伟大的快速公交项目,现在这个快速公交一个小时一公里的客运量4万米,中国快速公交最成功的是广州BRT,高峰,一个小时是2万米,现在全世界任何国家要建设快速公交都到哥伦比亚千禧快速公交线。今天我们讲的是征收,我们看看这个项目的构建,我们看到宪法上法律上奠定了基础,我最近做研究,原来对快速公交,从交通的角度上,我们做交通规划的同事很了解,在征地方面也做得这么好。这个快速公交建设涉及到很多征地,但是没有因为征地失败而耽搁了项目,我们来看一看它还有很明显的特征。

有学者做了研究,有三个因素,第一个是法律框架内的宪法,城市法律和司法文化的相容,巴西也有像墨西哥这种情形,但哥伦比亚就没有。第二个,项目有健康的地方财政与融资支持,这一条公交线是BRT快速公交,成本是地铁的五分之一,客流量跟地铁一样,政府一分钱运营补贴都没有,收费是市场费,你看融资,财政是不是健康,你有这个健康的财政,还怕补贴吗?这是它成功的一个很重要的因素。第三个,社会对大众注册送彩金吧的公共设施建设的支持,这一点要回到宪法上去,宪法说我要保护你的私人财产,私人财产也意味着有社会义务的社会功能。

最后到了印度, 在征地中,印度的实质的情况是

第一,人口密度很高,贫困面很大,征地的时候,这个问题变得很原则性了,它的地就是唯一生存的手段,这一点东西,你把它拿走之后,变成城市居民,去城市就业,印度教育水平很低的情况下,天方夜谭,外边的人认为你剥夺了生存的权利,这点一点不假,这人都没有文化。

第二,地产权经历几代之后已模糊不清,政府一来征地的时候,这块地有几个业主,这几个人在这个地方耕地和生活,没想到一运作的时候,一下冒出几十人,这就是变成财产税了,再好的宪法,再好的法律程序对付这些问题都很难的。

第三,没有土地的农民怎么办,我们征的是地主的地,10亩地雇了10个长工,有一亩被政府征走了,但是有一个长工失业了,我们世界银行要补偿这个长工,在中国法律不会补偿,从人道主义的角度上世界银行是对的,因为土地的征用就有一个长工失去了这个工作。

第四个,极脆弱人群的生计问题,妇女为首的家庭,对资源的使用都受歧视,我们怎么处理这个问题,处理的时候是不是考虑到这个问题,还有贱民,不是贱民阶层都不愿意住在他旁边,把贱民的地拿走了,你让他到哪里去,部落的家庭,生活方式完全不一样,极贫困的家庭,孤儿,这些事情真的是,你的法律程序这些东西很难对付这些人群,这个时候需要有一定的原则。

印度的法律要求的程序,首先,在征地的时候要公示,在当地两个地方报纸上公示,但是我们碰到一个问题,不认字,公示也不行。权益的明确,补偿的拟定,争议的解决机制,全部都说明了,但是我们世行做项目,你这里有很多漏洞我要给你打补丁,方案选择的时候尽量减少征地动迁。第二个,要做社会影响评估。第三个,对极脆弱的人群不仅仅给予财产的补偿,还要给你生计的援助。第四个,社区参与和公众协商。第五个,非政府组织参与。第六个,监督和评估。我们世行打补丁的东西在中国也在做,所有中国用世行做的项目,都要涵盖这些工作。将来中国征地方面,关键还在于实施的细节,怎么把细节考虑好。

其次是世界银行在征地拆迁方面的与中国的政策区别

比较一下,世行的业务政策和中国征地拆迁方面的政策区别,第一个,像我们中国征农地按农业生产一年收成乘上15年或者30年,我们按这个直接的资产置换。我们在征地过程中,发现受影响者生活水平会掉到贫困线下面,我们还要给额外的补偿,因为我们做项目的时候,这些都是发展项目,公益项目,我们都很骄傲,我们是中等偏高收入的国家,在征地的时候,看到老百姓因为征地生活水平掉到贫困线以下,我们不当一回事,这样的做法真的说不过去。我们在补偿费,程序,这些方面都会做很详细的安排,要做一个规划,做这个规划还要公开公示,世界银行在中国任何一个城市做项目,征地移民动迁的行动计划在市政府公开网站都可以看得到。我们移民安置计划包含了很多内容,不详细说了,在法律的前提下还要在细节上做很多工作,才能够保证我们征地的过程是公正的。

最后,刘志先生对征地拆迁共性问题进行总结:

总结几点,第一个,在世界上很多国家行使征收权都不是件容易的事情,人们对财产权都很敏感。第二个,发生的争议焦点都在于,目的是不是公用?补偿是不是合理?程序是否公正?中国也在这里,政府征地之后,卖给开发商,最后变成了卡拉OK,这个是不是属于公用呢?这些都是争议。司法的作用很重要,国际上的考虑,司法的作用会在发展中国家变得越来越重要。征地过程中涉及到形形色色的人和各种利益,还有现代社会是很复杂的,征地成功的一个关键就是征地机构的计划和它的实施能力,征地机构本身就是拖拖拉拉的,做事情不严谨,征地的事情总是会出纠纷,我们看得到像墨西哥,这些国家,发展国家经常出这种情况。

 

中国城市科学规划研究院副院长刘域先生对此进行了点评补充:

世界城市的规划历史、动因和它的模式形成的结果。刘老师讲的征地,分三种类型,一种类型以公权为主的征地方式,像发展中国家,一种是美国和法国最早的时候,也是大量的动用公权,还有一种是中国发展中国家的方式,C模式,墨西哥、印度称之为B模式,我们不可能走A模式的欧美国家的方式,也不可能走墨西哥发展中国家无限的无序扩大的方式,C就是中国的模式。

第一,我们的规划为什么实现不了?我们国家很难真正导入以人文的机理展开城市的模式,因为国家是否用20多年的时间解决几亿人的人口,这种规模,土地国有制度机制下,城市推动速度和以解决巨大规模的需求变成政府的GDP目标为动力,形成了咱们国家的模式。

第二,在当下的新型城镇化的阶段,更好地借鉴不同的历史阶段下城市的动力,公权和私有的关系界定,思考我们自己国家东南西北城市不同的禀赋状况下,确实能够有一种新的和社会理念、产权理念、物权理念、土地理念的基础之上,似乎可能有些这方面的探索。

第三城市规划和征地是什么关系?决定规划是我们一个国家的顶层设计,城市以市场为推动还是经济为推动,是一系列的问题,这也是我们国家提出所谓五位一体的顶层设计基础之上融合思考,社会经济纳入生态文明里头去考虑。实际上新型城镇化就意味着咱们国家会出现比较新的城市发展模式,融资模式、土地流转模式和权属模式。

   

北京注册送彩金吧投资管理有限责任公司合伙人史小辉先生根据十八届三中全会中关于征地制度和集体土地入市方面的内容,结合其自身的实际工作实践,很大家分享了以下内容:

首先是征地制度方面,三中全会确定了在征地制度方面缩小征地范围,规范征地程序,完善对征地农民合理规范,多元保障机制,扩大国有土地有偿使用范围,减少非公益性用地划拨等提出了一个方向。征地制度关系到未来集体经济性建设用地发展空间,这是两个关系。从缩小征地范围来看,国家农委的一个组长也提到过,宪法规定城市土地归国家所有,因为问题是城市边界在哪里,是不是划到城市范围内,都属于国家所有,农民利益怎么保障,这是一些问题。另外一个问题,集体和个人土地收益分配机制,各地在征地实践中都有探索。征地中可能涉及到土地的增值收益,涉及到几方面利益,第一个是政府,因为政府要获得一部分增值收益,改进公共注册送彩金吧,建设公共设施。

另外,土地开发企业,各地的开发企业对这个要有一定的收益,有利才有动机。提供土地农民,剥夺他的生产和生活用地,要有合理的补偿,保证未来的收益。还有一点,远离城镇农民,如果从城市发展来讲,永远不能分享城镇化的意义,政府怎么保障,这里面提到土地收益在征地过程中巨大的收益来源于两方面,一方面是本身土地的区位价值,这是固化的,另外一方面国家在土地制度方面建立的供给机制,土地政策,保证了原来的收益,这个收益应该不是来自于市场,而来自于归置,是不是应该归公,制度收益是不是前面几个主体,政府还有其他的民众方面进行分配,也避免出现现在大家看到的一些所谓土豪。

合理的分配机制,现在政策来看,还是取决于国家法律的修订和完善,因为在现在整个改革背景下面,集体土地入市,严格符合规划和用途管制归置,我们认为未来变革还应该从这次提到的土地程序,严格从土地程序规范出发,在未来赔偿协商的基础上,逐步来达到均衡状态。《决定》中提到完善被征地农民的合理规范,给予保障机制,现在这个政策按照最新的调整的政策,在法律上面一定程度上提高了补偿标准,很多地方在积极试点,缩小征地范围,海南的试点,上市之后收益全部返还给村民,应该说对村民提供了很好的补偿这都是做的一些试点。提到集体土地入市,大家会想到《决定》中集体土地入市的情况,也包含了宅基、承包地,包括农地流转,以地票方式土地流转,包括农民基于宅基地市场的城中村,都是实际情况集体土地入市的范畴。

第二是在集体土地入市方面,应该说《决定》中对集体土地入市有三方面的内容,第一个是建立公开的城乡建设统一的集体用地市场,允许出让、租赁、入股、同等、同权和同价,同样的土地应该是同样的价值,在于一个国有建设用地在面对共同市场主体更看的范围和更广阔的溢价市场,同时同权同价也保障了集体建设用地在规划下面可以享受一样的出让和租赁,避免剥削农民的权利。另外一点,在农地承包方面,《决定》提出在严格的耕地保护制度下面,赋予农民的承包地的占用使用收益,一些权能,这些权能从承包地流转,1995年开始有试点,这几年国土部也在强调,权能方面来完善集体土地在土地所有之上各项用地入权。在若干试点上面,稳妥的推进,增加农民的财产金收入,我们也了解到目前在试点,像温州三分三改,其实也在试点,对农民宅基地通过租地分离,使得农民宅基地可以通过出租转让,通过抵押获得一定的金融支持。北京的地契也在做报告,申请国土部,第一个试点这是对集体土地改革的三个方向。

现在来看,现在的试点分为两部分,偏离离城市较远的地方的试点,像成都、天津,应该说地票或者说嘉兴的两分两改,基本上离城市较远的乡村,有限的时间内看不到城镇化被征地的期望,土地指标的价格与农民的征地补偿的期望值之间,还是有一定的期望值。对城市周边的城市资源,它的市场价值已经实现了,而且他们的未来预期非常高的,集体的确权,股权确权,股份制改制,这样的方式在做,而且在具体的实际中,都是以这种征地,集体经济组织,经济发展为代表的。


下半场开场后,注册送彩金吧史小辉先生作为研讨主持人,首先向众美集团土地拓展中心区域总经理李艳春女士提出了在沙龙前向大家征集的问题之一:缩小征地范围,对房地产开发企业的土地拓展未来的方向和业务上,会有什么样的影响?

李艳春:对于我个人的解读,缩小征地范围,案例还是能够更好地说明一些,我现在的项目在河北襄河,离北京很近,地理位置也是比较敏感的,圈内业界的人都了解,在两年前香河当时的土地蜂窝,就是因为当时是大面积的,中心城区以及香河的周边处于所有的农用地,全都是属于当中,就是面积扩大了,范围政府已经不好调控了,现在新农村也好,城中村改造也好,这块都有一定的指标配比,这也是现在比较敏感的话题,因为现在的政策河北区域的确比较敏感,很多开发商也好和政府合作的这些项目也好,因为占亩平衡的指标不够,无法启动。所以我觉得缩小征地范围还是有序有步的,可以集中来改造的范围内推进这项工作,比较好一些。

北京市农委村镇处慕游处长根据提供备选的多个关键词作了补充发言:

慕游:我选这个被征地农民合理、规范、多元保障机制。农业部也开会了,大家争议比较大,其实所有的过程都是持续的一个过程,并不是国家文件一出台,地方一哄而上,不太现实,但是我体会,包括这位老总说的河北的事儿,都比较了解。农委的副主任我选这个,我们都探讨一下,现在这个体制下,能做到的合理规范多元保障,已经很不错了,集体经济入市也是有前提的,但是从我的感受来讲,现在能做到被征地农民合理规范多元保障机制,这个体制建立起来以后,我的感觉已经很不容易了。

根据备选关键词,现场其他嘉宾也都先后阐述了自己的观点:

关于集体土地入市:

刘锋:集体土地入市这个提法,土地市场长期以来,始终质疑土地市场的提法,我认为在公有制的前提下,土地市场是土地权利商品的市场,土地权利能不能作为商品。土地不是商品,土地权利更不是商品。

再讲农村集体土地产权制度的改革。现在的农民,越来越不愿意把自己所谓的土地使用权流转出去,这是发展趋势,这也是生产力跟生产关系之间的一个变化,我们应该看到这种变化。

陈印政:刚才提到了被征地农民合理、规范、多元保障机制,我想说征地对于农民来说失去的并不仅仅是土地的所有权,他还失去了农民自身的发展权利,农民失去土地之后,他失去了自己的发展趋势之后,农村的养老体制不健全的情况下,农民该怎么办?防止农民进一步的贫穷化,这是需要我们考虑的一个问题。

关于小产权房

陈印政:小产权房,如果我是一个农民,我也有房子,不会叫它小产权房,反正我也到城里打工了或者到外地打工了,我这房子闲着也是闲着,我长期出租,出租50年房子还是我的,我给城里,你愿意到农村租小院的也可以,我们签长期出租协议,不叫小产权房,行不行?最起码政府查我不要紧,我可以长期出租。

刘锋:还有合作建房,刚毕业大学生跟农民合作建房,原来盖一层,现在盖两层,我不是买你的房,我是租你的房,我花钱跟你合作,这个如果能够成立,非常好。

刘志:在国内关于产权讨论比较纠结。第一次有土地出让,土地出让一笔钱之后,这笔钱盖了房子,我去买房的时候,这个房子包含了土地出让时候的一笔钱,后来政府又要说交房产税,是不是两次给我们收了钱,这个机制是技术问题,我们把这个问题解决了,不要让你两次给政府交钱,重复交钱,技术上是能解决的。

刘域:到底产权按照宪法是谁的,按照宪法是我们的,但是约定俗成都是国家的。在这个问题中,很难说清楚。这些关键词关键词,大家关注的,第一个就是城镇化的动力问题,背后一个产业,有人口,有户籍等等三农问题,这是系统性的问题。第二个,确实是机制保障和收益,建立相对法制的公权力的基础上,很多专家和政府,大家坐在一块的时候,新型城镇化都是一堆麻,是因为很难在法制上界定清楚,我个人非常赞成,还是要多元化尝试,非常重要的方式。广东有广东的方法,重庆有重庆的方法,恰恰前两天参加一个会议,土地流转投融资会,金融专家把投融资的各种模式彻底的梳理,我感觉那种方式针对不同区域下禀赋条件出现的土地融资的方式。像陈主任这种方式,比如落后的地方,你给了他钱,他都赌了,有些地方是合作社,已经很成熟了。中西部这种方式很难持续下去。第三个,范围问题,大城市是不是要控制。小产权房,我觉得政府已经放开,只不过你明着,我们国家干的事不能说的,尤其是大多数周边地区,珠三角、长三角,会放开的。变性,原来你是小产权,你要交一部分土地出让金,转成商品房,我感觉应该会有这一步。

关于划定城市边界

刘域:这是一个大问题,我们国家以北大和清华的学者都认为,发展大城市是大势所趋,根本拦不住,但是不能说,确实用市场经济的动力来说,大城市根本拦不住,首尔三分之二,日本大阪也是大部分人,这是市场领域阻挡不住。我们国家人口规模非常之大,如果都往这儿集聚,我们在机制上,交通上,能源上都不具备西方国家的技术支持,大城市集聚是非常重要的。实际上刘老师我有点担心,新型城镇化,内陆城市又无限扩大这是灾难性的危机,日本30年前还是缩小了,里头已经没人了,中小城镇都塑身,人都去了大城市了,导致五六十年代做的投资都是在缩小,幼儿园一个班一个孩子,人口变迁的规律下,新型城镇化会不会导致内陆的城市规模放大,也确实是个问题。基于这些复杂的问题,国家对这个方面一直没有出台比较详细的规划,可能也是基于这些原因。环北京首都圈提了20年了,20年从来没有真正做过,北京从去年开始环境交通问题,已经刻骨铭心了,在这个时候北京第一次把它放在全国的区域里头来考量它的用地规模和产业问题,基于这个,大的趋势下肯定也会考虑土地流转的问题,但目前据我所知,都是这样,如果去了密云根本没关系,密云也觉得是北京的,新的方式可能慢慢会有。


最后,根据本期主题,现场参与者与嘉宾进行了互动

提问1:就北京郊区而言,北京郊区的农民他们本身的城镇化的动力还有没有,自己愿不愿意城镇化。

慕游:如果太宏观的事我确实说不清楚,那两位老师说的分地,我相信在座的同志,按北京来说,北京从2008年到2009年,城乡规划法,北京市原来叫城市规划条例,改成城乡规划法。联合发布一个文件,关于村庄建设当中的联合发文的意见,区县里的项目分为两种,一种项目就是刚才咱们老师说的,像家里比较有钱,不愿意去城里,比较堵,现在一般来讲从现行法律土地上,只能走占地,走不了中地,你那块指标不是城市建设用地指标,有条件的,只能在乡村规划这个体制下,这就存在一个问题,到时候自己花钱,自己来占。

还有就是外资,说租赁,其他以前都存在,大家看到好多通州画家村那个案例,法院判的,争议很大,因为当时我印象里,我在2008年、2009年的时候,前面有很多限制条件,北京市农口单位和国土单位座谈过,其中一条提,当北京市层面制定出北京市管理土地流转,不管建设用地流转还是宅基地入市,大家探讨很长时间,我在局里负责横向协调,我提了两个建议,第一个建议,制定规则的时候一定要跟法院打招呼,第二个建议,一定跟国土资源部打招呼,什么情况下什么手续,本来占地,你填了开发商,别说像国土资源部,北京市都过不去。这种情况下,如果家里条件特别好,自己特别有钱,我觉得这种情况存在,就是自己不出村,自己可以搞,但是有些地方,生态涵养区,政府有些补偿,这种情况急于想搬出去,这就很难讲了,绝大多数还有很多项目代征地,在北京分两种,本身自己有钱的可以做到,但是条件一般的,外地的时候存在刚才说的,法和政的时间差,提到新的层面全面深化改革,你不修法,你这东西没法干。大家说集体经营性建设用地入市,符合规划管制,现在占地情况下,开发商办了一个事儿,肯定不行,肯定要查处。所以我个人觉得,如果不修改法的前提下咱们形成一个模式。

提问2:有两个问题,第一农民没有土地的代理人,集体土地产权没有强大的机器进行抗衡,农民土地的财政权益何以得到平等有效的保护呢?

第二个问题,我们现在搞的城镇化是政府主导的,城镇化到底采用什么方式比较好?

刘志:中国有很多公民村集体领导发生纠纷的问题,都在村的问题治理结构上面,这个问题我觉得很重要。但是中国农村怎么治理,让村干部怎么代表集体的利益,这个问题在改革的时候,我们保留集体所有制,这个问题需要突破。

我不觉得产权这些有太大的讨论,因为产权只要明晰,我觉得里面征地的过程总能够做,但是我们要缩小,在补偿上面一定要走到市场价,程序上一定要公正透明,我们城市化这么一个大浪潮,我们所有的价格成本都反映了机会成本的话,可能大家就不会想到中国的发展有这么大的需求。归根到底,中国应该在真实需求和预期需求上面做文章,这个文章真正要做好,就是机会成本要解决,经济结构里面的扭曲给解决了。

刘锋:现在我们现实生活当中有农村自发的来走这个路,北京市大兴就有这么一个典型,挨着四环边上,狼垡二村,利用自己的钱按照城市规划我来做,唯一的要求,除了公益性的用地,其他土地保留集体的性质。我在安徽看到好多,都有实例,自己提出来我自己搞,不要政府花钱来征地,我不希望我的土地变性,我就希望所谓的同权同利同价,我有个资质去贷款,我自己发展。其实这个就符合,跟西方没有政府主导这一说。按照规划发展,自己有没有一个政府主导的投资,我相信不会有,一定是地方自己,有能力,我自己搞,就是这个,同地同权同价,你尊重我这个,我自己发展起来,这个路子不能堵,把这个放开,不如自发的他们自己搞,自己发展,这符合客观规律,唯独咱们国家有个特色叫政府主导,其他国家没有这个提法。



以上由注册送彩金吧城市中国研究院根据沙龙活动现场音像记录整理,尚未与参会者逐一沟通确认,如各界专家及读者对内容有疑议,请联系我们:ccs@rbrmcn.com